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Políticas Sociales de Familia y Agenda Pública Acerca de continuidades y rupturas

Magíster Griselda FerreroDescargar PDF

Resumen
Con este artículo se pretende compartir las ideas centrales que subyacen a la investigación iniciada hace cuatro años relacionada con la existencia de Políticas Sociales de Familia en la provincia de Misiones en el período de tiempo comprendido entre 1985 – 2005; proyecto que fue desgranándose en diferentes tópicos, encadenados, desde entonces hasta la fecha. Centrado en las políticas sociales de familia, el estudio avanzó desde el conocimiento sobre su existencia, tipos, prestaciones, objetivos, responsables; hasta la relación que ello tenía con las necesidades explicitadas por parte de las familias destinatarias. Recorrido sustentado en el supuesto inicial acerca del punto de partida y/o marco de las mismas durante un período de tiempo donde se produjeron modificaciones políticas, económicas, sociales, etc.; de consideración tanto en el orden nacional como provincial con un impacto directo al interior de la ciudadanía.
Introducción

Las reflexiones e intercambio de ideas al interior del equipo de investigación han hecho posible la producción de este artículo, dado que si bien la consideración del marco de un proyecto señala el camino para el desarrollo de las actividades que posibilitarán alcanzar la meta propuesta; existe una tarea silenciosa y no siempre explicitada que es precisamente aquella producida por el grupo de trabajo en torno a la toma de decisiones, priorización de criterios metodológicos, puesta en común acerca de las definiciones y alcances terminológicos – conceptuales, etc. Y este estudio no resultó una excepción a esta regla; cuando se trataba de determinar si se estaba hablando de algo nunca trabajado o resultaba un poco más de lo mismoi; cuáles iban a ser las argumentaciones a plasmar en un estudio que iría desagregándose por partes pero a su vez interesaba mantener un hilo conductor entre ellas, en qué punto o cuestión se iban a ubicar las miradas, concepciones, si las mismas resultarían renovadas o no, si iban a dar cuenta de un aspecto diacrónico acerca del objeto de estudio o por el contrario intentaría una proyección a futuro. La decisión final posibilitó la apertura de un camino si bien un tanto más incierto en cuanto a previsión de resultados pero en cambio un tanto más certera en cuanto al marco y toma de decisiones al momento de considerar la relevancia, oportunidad y procedimientos de las Políticas Sociales.

El universo de estudio se centró en la existencia de Políticas Sociales en la provincia de Misiones en el período de tiempo comprendido entre los años 1985 – 2005, estipulándose como criterios rectores para su consideración como tales a: que contemplaran al menos una característica relacionada con el sujeto familia; que estuviera inserta en alguna organización responsable de políticas sociales de familia en la provincia de Misiones, que dieran cuenta de unidades familiares como destinatarias de políticas sociales de familia, que fueran líneas continuas o interrumpidas en el tiempo. El interrogante que dio origen al estudio se relacionó con el planteo de la existencia o ausencia de Políticas Sociales de Familia en la provincia de Misiones junto a las características del diseño y su continuidad, modificación o interrupción en el período estudiado. Período que respondió al segundo interrogante relacionado con los Proyectos Políticos que habían estado presentes en las décadas que abarcaba el estudio, de allí dicho recorte. Dado que se trata de un período donde la vida ciudadana se desarrollaba en proyectos políticos de corte netamente democráticos pero con un hiato significativo hacia los ’90; resultando de interés por lo tanto poder relacionar esto con el primer planteo. Desde ese lugar, entonces, el título de este artículo, ya que la tarea se inicia con la búsqueda hacia el conocimiento de líneas rectoras que permitieran identificar precisamente la existencia o ausencia de políticas sociales de familia en la provincia de Misiones en el período comprendido entre 1985 – 2005 y su relación con los Proyectos Políticos vigentes durante el mismo. En tanto las perspectivas teóricas centrales tomadas devienen de la Sociología y el Trabajo Social.

Criterios Metodológicos

El debate sobre el criterio para dar inicio al estudio resultó central en la investigación, surgiendo
dos miradas posibles: la que consideraba oportuno hacerlo desde el acceso a planificaciones y políticas específicas fueran estas oficiales, privadas o del sector civil de la sociedad; y la que opinaba tomar los lineamientos devenidos desde el ejecutivo provincial, siendo ésta última la seleccionada, dado que posibilitaba una aproximación entre el objeto de estudio con la noción e identificación del proyecto político vigente durante las dos décadas abordadas; teniendo éste último una relación directa con las políticas sociales. Las fuentes secundarias priorizadas fueron los discursos dados por los gobernadores ante la Honorable Cámara de Representantesii, en la apertura de sesiones que anualmente se efectúan. Esto posibilitó la comprensión de las miradas y consideraciones en la construcción de la Agenda Política Provincial entre 1985 – 2005; dado que los mismos representan la intencionalidad inicial desde el decir; para luego relacionarlo con lo hecho concretamente durante la gestióniii.

Lineamientos Conceptuales

Se retoman en este apartado algunas de las ideas o nociones centrales tenidas en cuenta y que se relacionan con tres de las palabras claves utilizas como guía principal en el estudio mayor: Proyecto Político, Políticas Sociales y Familia.

Cuando se habla de Proyecto Político surgen – casi simultáneamente – conceptos tales como Estado, Política, Historia, Planificación; debiéndose realizar una búsqueda inmediata de los alcances de cada uno a fin de poder determinar alcances y limites de cada uno de ellos. Pero al mismo tiempo la existencia de relación o ausencia de la misma entre dichos conceptos. Siguiendo el pensamiento de Trejo estas cuestiones son presentadas en una trama interesante ya que el autor en su reflexión señala las relaciones posibles para el caso, considerando como una necesidad insoslayable la profundización en el estudio de la historia desde una mirada política, análisis que será posible si se pone el conocimiento de la ciencia y de la historia en juego. Así podrán elaborarse conceptos, categorías, explicaciones, etc. que permitan tanto profundizar saberes sobre procesos históricos como enriquecer los cuerpos teóricos – metodológicos en las ciencias humanas y sociales. Desde ese razonamiento el autor enlaza a la historia política con el estudio de los proyectos políticos; ya que posibilitaría ahondar en el origen y nacimiento de los movimiento socio – políticos en sus propios tiempos y contextos. Pudiéndose avanzar de esa manera en la identificación y análisis de los proyectos políticos de la modernidad, incluyendo para ello las nociones y ejercicio de Poder y Estado.

Porque al estudiarse los Proyectos Políticos – dice el autor – se puede, por un lado, identificar intereses, aspiraciones, propuestas en relación al Poder y al Estado; como también aclarar y explicar las ideas y propósitos que tuvieron los protagonistas en su momento sobre las formas de gobierno a tener en cuenta, las instituciones políticas, qué era un partido político, cuál el procedimiento para generarlo; por ende qué tipo de Estado y forma de gobierno a considerar en y para la organización política de un país. Dice Trejo que para ello será necesario conocer detalladamente plataformas, proclamas, manifiestos, etc. enunciados ya sea por los movimientos políticos o por los ciudadanos en determinado momento histórico, dado que

“…todo proyecto político es un programa, aunque no necesariamente todo plan o programa es un proyecto político…” (TREJO: 1987:25-30)

Aunque no siempre un proyecto político esta explicitado, sino que puede estar implícito en una obra teórica, en una histórica, en una plataforma, etc. razón por la cual también está asociado directamente con la idea de planificación. ¿Cómo define el autor al Proyecto Político? Lo hace diciendo que el mismo es:

“…un conjunto de lineamientos y propuestas que se plantean en un determinado momento histórico – coyuntura política o crisis revolucionaria – con la finalidad de transformar, reformar o reafirmar el estado de cosas imperante en una sociedad dada” (Ob. Cit.:1987:49)

De su explicación surge la noción de estructura y coyuntura a tener en cuenta para la identificación y posterior análisis de un proyecto político determinado, ya que Trejo considera que la maduración del mismo se va produciendo a lo largo de un proceso determinado haciéndose explícito a través de propuestas específicas en la coyuntura. Por lo tanto, para conocerlo se deben buscar las raíces que posibilitaron su gestación.

En esa misma dirección lo entiende también Arlette Pichardo Muñiz, cuando dice

“…un proyecto político es un conjunto de fines – no siempre explícitos – sobre el tipo de
sociedad que se desea lograr o mantener y es sustentado por una fuerza social o coalición de
fuerzas”. (PICHARDO MUÑIZ: 1993:45)

Para la autora, todas las fuerzas sociales que se encuentran en un momento determinado interactuando, pueden tener su proyecto político. Será el grupo o fuerza que logre el lugar y poder hegemónico en la práctica concreta la que asumirá la conducción del proceso político en un momento histórico determinado. Razón por la cual, los elementos centrales de cualquier proyecto político definirán los objetivos a seguir en la planificación del modelo de estado instaurado. El estado aparece entonces como la voluntad política, como actor de privilegio dentro del proceso.

Siguiendo el pensamiento de Garabedian resulta interesante el planteo que hace cuando habla de Estado, haciéndolo a partir de relacionar distintas definiciones del mismo, los pensadores que teorizaron sobre él y los diferentes tipos de Estado surgidos en la historia mundial. El autor dice que el Estado constituye una formación social fruto de una construcción histórica y política que surge y se desarrolla en Europa a partir del siglo XIII. Cita características del Estado moderno que los diferencia de los anteriores en la edad media, distinguiendo las siguientes:

Progresiva centralización del poder: El Estado tiene la totalidad del poder y control en su territorio.
Creciente concentración de funciones en manos de una burocracia profesional: lo cual se relaciona con la concentración de poder y estilo de gestión en manos de profesionales idóneos.
Creciente proceso de secularización: el Estado en su desarrollo histórico se va consolidando y legitimando sobre sus propias bases racionales, separándose de la religión.

El Estado moderno está íntimamente ligado con la política y como es producto de la historia, esta siempre sujeto a cambios. La política definida en la antigüedad por Aristóteles vinculada a la administración y a la vida en la ciudad, va cambiando hasta su concepción como actividad humana relacionada con la construcción de poder al servicio de la transformación social y accesible a todos los actores que participan de la cosa pública y de la construcción del Estado modernoiv.
A medida que se va conformando el capitalismo, como sistema productivo de las sociedades europeas hacia finales del siglo XVIII, se puede observar la política como una actividad en expansión de la cual participan cada vez más sectores sociales.

Las definiciones de Estado realizadas por los politólogos argentinos Guillermo O’Donnell y Oscar Oszlak, hacen hincapié en la característica de la dominación política y social que realiza el Estado a través de un entramado institucional dentro de un territorio geográficamente delimitado. Los Estados en sus procesos de construcción, van adquiriendo atributos de estatidad, que serán utilizados para llevar adelante sus objetivos y finalidades. Marcelo Garabedian los resume de la siguiente manera:

1- Reconocimiento de la soberanía estatal por parte de los otros estados (externalizar su poder),
2- Capacidad cierta de ejercer el monopolio de los medios legítimos de coerción,
3- Desarrollo de un sistema de administración burocrática profesional y autónoma, de la sociedad civil, especializado en las tareas de extracción de recursos y asignación eficiente de los mismos, compuestos por funcionarios aptos e idóneos,
4- Capacidad y decisión de generar en los habitantes un sentimiento de “pertenencia” y de crear los lazos de solidaridad para responder sólo a ese Estado.

A su vez, el Estado tiene componentes constitutivos, pudiéndose nombrar:

la soberanía: el Estado posee un control exclusivo sobre su territorio y sobre la población que lo habita;
el territorio: el Estado controla un espacio terrestre y aéreo que está delimitado y es reconocido por los otros Estados, como así también sus riquezas;
la población: conjunto de personas que residen en el territorio estrictamente limitado en un momento particular;
aparato administrativo de naturaleza burocrática: ejecutor de la política, se compone de instituciones destinadas a controlar, gestionar y administrar, realiza las tareas irrenunciables de todo Estado (defensa exterior e interior, cobro de impuestos, documentación e identificación de la población, etc.), como así también aquellas tareas y obligaciones que fue adquiriendo con el paso del tiempo y las luchas políticas y sociales (atención de la seguridad social, educación, salud, política ambiental, etc.) y el ultimo componente lo constituye el gobierno que toma las decisiones y establece la orientación de las acciones.

El autor reflexiona acerca de la relación existente entre la política y el Estado en tanto campo particular de prácticas y producción simbólica del orden social donde la vida en sociedad adquiere características particulares, en donde la discusión se plantea acerca de lo político y lo no político. Señalando el hecho concreto relacionado con la creciente despolitización, el desencanto, la naturalización de la realidad y la falta de autoimagen de los ciudadanos como partes del Estado en tanto sujeto colectivo siendo quienes conforman el escenario social en la actualidad, lo cual no favorece la discusión y procesos políticos para establecer consensos mínimos que permitan la vida en sociedad.

Con el avance en los procesos de reforma política y modernización económica sufridas por el Estado, las Políticas Públicas adquirieron una importancia novedosa; por haberse convertido en los elementos que dieron cuenta concreta tanto de las tareas realizadas como de los logros obtenidos por un gobierno determinado; a partir del recorrido establecido entre la formulación de sus reformas y su ejecución concreta. Porque dentro del contexto general donde se han producido las reformas estructurales, particularmente en América Latina, las Políticas Públicas tomaron nuevos contenidos, los cuales han sido de peso si se los considera a partir de su función estratégica, su condición institucional, por su relación con las estructuras políticas y finalmente por la relación con la sociedad civilv.

La marginalidad urbana (que concentra la pobreza en áreas pobladas), el flagelo de la desocupación y los problemas de empleo; el avance de la pobreza (que afecta a cada vez más personas y pone en situación de riesgo a los grupos más indefensos: niños, ancianos, mujeres) y el deterioro del desarrollo humano en general, constituyen los grandes desafíos de este nuevo siglo. La creatividad y los esquemas cognitivos de referencia tradicionales no resultan útiles y deben ser revisados. Considerando la realidad actual desde sus rasgos más destacados, aparecen la explosión demográfica y la urbanización, la globalización de la economía, las crisis sociales recurrentes, el avance tecnológico producido a una velocidad vertiginosa y el relativo desconocimiento de su impacto en la organización de las comunidades. Y son estos procesos descriptos los que pueden significar modificaciones en las escalas de valores contra el hombre mismo – objeto y sujeto de todo accionar – a menos que se produzcan acciones planificadas para evitarlo. Esto explica la necesidad de apoyo a toda iniciativa que intente crear y generar espacios y oportunidades cuyo propósito sea la defensa y promoción del progreso del hombre como sujeto activo de su destino.

Ahora bien, de acuerdo con lo expresado por Medellín Torres, se puede decir que el régimen político de un país define las instancias, grados y escalas donde se producen y estructuran las políticas públicas. Es allí donde se establecen, entre otras cuestiones, los niveles de decisión, de organización y de operación estatal; como así también donde se establecen las jerarquías, los principios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción del aparato del estado. De esta manera, se acuerda con el autor mencionado, en que las políticas públicas son:

“…la expresión concreta de las formas institucionalizadas que rigen la interacción gubernativa entre la sociedad y el Estado. Ponen en evidencia la naturaleza y la composición interna del sistema jerárquico de autoridad y dan cuenta del régimen de competencias y responsabilidades en el ejercicio del gobiernovi”. (MEDELLIN TORRES: 2002: 8)

Sin que ello implique perder de vista que el régimen político no sólo fundamenta la producción y estructuración de políticas, sino que también les da tanto un sentido normativo como un contenido valorativo, y lo hace desde su papel de vehículo o medio de la interacción gubernativa entre el Estado y la sociedad. En cuanto a lo primero, porque es a través de las normas y procedimientos estables y permanentes que fundamenta el papel de las políticas, intentando buscar un comportamiento político y social específico, que progresivamente se interiorice como norma en la sociedad y en el Estado. En el segundo aspecto, porque da visibilidad al hecho de que la inducción a los comportamientos no es neutra. Así, una elección de política significa necesariamente la elección de una opción por sobre un conjunto de alternativas de éstas. Sentido normativo y contenido valorativo entonces, hacen que las políticas públicas además de concretar la función gubernativa; revelen y especifiquen la puesta en juego del proyecto de dirección política del Estado y la Sociedad; lo cual conlleva implícito un proyecto ideológico dirigido hacia el cómo se desea o quiere moldear al mismo para su interacción con la sociedad y viceversa.

Haciendo un recorrido histórico retrospectivo, se puede decir que la tradición centralista e intervencionista del Estado hizo que éste asumiera su rol desde un control absoluto sobre el conjunto de funciones que le competían, al ser quien diseñaba, financiaba, implementaba, supervisaba y evaluaba la totalidad de sus acciones gubernamentalesvii. Pero ante el agotamiento y crisis de ese sistema, la situación se tornó compleja, emergiendo rápidamente la exigencia de nuevas respuestas a considerar; porque como es conocido, como consecuencia del quiebre del Estado de Bienestar, se modificaron los escenarios sociales; sobreviniendo rupturas tanto hacia las concepciones como hacia los planteos y metodologías a ser aplicadas; implicando esto también una modificación en las tácticas y estrategias que lo sustentarían a futuro. Por lo cual esta crisis exigió la inclusión de cambios profundos en los niveles de gobernabilidad, ante el impacto producido al interior del sistema político y la vigencia en los diferentes discursos que el mismo conteníaviii.

La consideración del nuevo rol a desempeñar por parte del Estado, teniendo en cuenta para ello la inclusión de aquellas instituciones que definen su ámbito especifico, y la crisis de dicho Estado en su faz política; son observadas en las dificultades de éste último en relación con el desempeño de sus funciones, en cualquiera de los órdenes que sea considerado. Fue precisamente esta ruptura en las antiguas relaciones institucionales la promotora de estrategias tales como reformas administrativas, privatizaciones, ajustes; etc.; todo ello acompañado, a su vez, por nuevas formas de expresión, implementación y seguimiento de las políticas. De esta manera, resulta necesario poder considerar y comprender las relaciones que se dan entre el Estado y las Políticas Públicas, debiéndose contemplar en su totalidad a la sociedad civil, sus actores y sus expectativas, teniendo en cuenta para ello el nivel de autonomía de cada sector, región o zona a incluir en acciones futuras. Porque en el proceso de redefinición y reforma del Estado, y en el marco de las políticas de ajuste, es donde se instala – intentando legitimación – la nueva dinámica en la relación Estado, Mercado, Sociedad; adquiriendo así los principios del cambio matices distintivos con repercusión directa en todos los ámbitos de la sociedad. Uno de ellos es el de la política social, donde sus principios orientadores plantean una forma diferente de entender lo social y un nuevo modelo de intervenciónix, orientado a la búsqueda de mayores niveles de eficiencia-eficacia y equidad, con énfasis en las políticas de focalización.

Ahora bien, ¿Cómo se entiende a la Política Social dentro de este marco?

Para ello se considera lo expuesto por Danani, quien inicia su reflexión señalando la relación existente entre posiciones técnicas y posiciones teóricas para aludir directamente al campo de estas políticas desde posiciones teórico – conceptuales y también socio – políticas. La autora las define como:

“… un tipo de “políticas estatales” y dentro de estas, de sus intervenciones sociales (o intervenciones sociales del Estado)x (DANANI: 1996:22)

Siguiendo con esta línea de pensamiento, el sentido y orientación que se les dé a las Políticas Sociales deben ser analizados en relación a los diferentes proyectos socio – políticos en pugna; dado que las mismas responden a procesos en los que se juega la generalidad del orden, a pesar de la invisibilidad de esto último. Danani expresa una concepción clara sobre qué son y cómo concibe a las políticas sociales, expresando que éstas no son reacciones del estado ante una determinada cuestión social sino por el contrario se trata de la manera o forma con que cuenta el estado para la construcción de tal cuestión. Desde la concepción presentada, las políticas sociales se ubican en el centro del orden social, en su forma más amplia de aceptación; razón por la cual se puede decir que contribuyen a la construcción de un orden como totalidad inclusivo de lo económico, político, social y cultural. Son el producto de los procesos atravesados, dado que no puede haber una política al margen de la trama de interacciones donde se origina.

Plantea la necesidad en el pasaje de los grupos socialesxi, de beneficiarios / destinatarios hacia agentes o actores sociales inmersos en los procesos políticos y sociales. Esto conlleva una modificación en los procedimientos tanto políticos como técnicos en la elaboración de las políticas; en el logro de condiciones de participación de los sujetos en el diseño, gestión y evaluación de planes, programas y proyectos. Implica la elaboración de aportes teóricos, metodológicos y técnicos renovados; con una visión flexible e integradora al momento de captar el problema que la política finalmente pretende atender.

Fernández Soto expresa al respecto que:

“…la política social se constituye en una fuerza activa (que se institucionaliza) que interviene en el ordenamiento de las relaciones sociales, participando en procesos de mantenimiento del orden social, y en procesos de construcción de legitimación de los proyectos sociales vigentes.” (FERNANDEZ SOTO: 2005:156)

Reaparece, confirmando la idea inicial de este documento, el movimiento dialéctico entre las partes, donde la convocatoria para el diseño de políticas aparece en el discurso de gobiernoxii pero al mismo tiempo convierte dicho accionar en lineamientos legítimos por parte del estado. Y en este punto cabe la reflexión acerca de la participación por parte de los diferentes sectores, aún de aquellos a quienes se dirige la acción planificada. ¿Cuál sería el orden dentro del proceso? La situación social a presentar ¿existe o es construida? De ser así ¿por quiénes?

Entonces, esta nueva manera de operar desde el ámbito estatal conlleva un replanteo profundo sobre la concepción, administración y seguimiento de políticas socialesxiii, donde no cabe espacio alguno para las improvisaciones. Por lo tanto resulta central, para el desarrollo humano con probabilidades de éxito, contar con los instrumentos adecuados de las diferentes situaciones sociales sobre las cuales intervenir, tarea que implica una revisión de las capacidades mínimas a poner en marcha que permitan conocer y reconocer las necesidades de los diferentes actores sociales. Tomando, en este caso como actor social, a la familia.

Elizabeth Jelin, se refiere a ésta última relacionándola con el cambio social operado en las últimas décadas dentro de la sociedad y efectúa un comentario sobre las asociaciones que se realizan cuando se piensa en la idea de familia. Sin embargo, lo que aparece en la realidad expone situaciones contrastantes: matrimonios que terminan abruptamente, tanto por separaciones como divorcios, hogares cuyas jefas son mujeres, hogares monoparentales, familias ensambladas o reconstituidas donde conviven los míos, los tuyos, los nuestrosxiv. Estos ejemplos permiten reflexionar acerca de los nuevos modelos de familia, las crisis o conflictos por los que se atraviesa; como así también preguntarse cómo y de qué manera se vive en la familia de la sociedad actual, si han cambiado las formas utilizadas y los modos de vivir en familia, etc. Por último, sería interesante poder dilucidar cuál es la noción o idea que los propios protagonistas poseen de la familia, si responden sus concepciones a algún modelo en particular internalizado en los procesos de socialización o por el contrario responden a situaciones de coyuntura que deben ser resueltas de algún modo.

Bourdieu comenta que si bien la definición dominante de familia se basa en una constelación de palabras que intentan describirla – casa, ocupantes de la casa, – ciertamente lo que se logra es la construcción de un hecho de la realidad social. Por lo tanto se puede admitir que a aquella realidad a la cual se le otorga el nombre de familia ordenándola en categorías verdaderas, es una familia real.

“Cuando se trata del mundo social, las palabras crean las cosas, porque establecen el consenso sobre la existencia y el sentido de las cosas, el sentido común, la doxa aceptada por todos como algo evidente”… “Así, la familia como categoría social objetiva (estructura estructurante) es el fundamento de la familia como categoría social subjetiva (estructura estructurada), categoría mental que constituye el principio de miles de representaciones y de acciones (matrimonio por ejemplo) que contribuyen a reproducir la categoría social objetiva”. (BOURDIEU: 1994:130)

La familia aparece entonces como protagonizando una tarea de tipo institucional donde cada miembro garantiza la integración de la unidad familiar, condición necesaria para la existencia y durabilidad de la misma. Y en esta tarea de integración donde la familia toma cuerpo es que aparece el funcionamiento como campo donde se establecen las relaciones de fuerza física, económica y sobre todo simbólica; con las consiguientes luchas por la conservación o transformación de las relaciones de fuerza. La familia asume un papel central para el mantenimiento del orden social, precisamente en la reproducción de la estructura y de las relaciones sociales. Esta reproducción se visualiza en determinadas estrategias puestas de manifiesto por ejemplo en la transmisión del apellido, los patrimonios materiales, etc. En tanto en la sociedad moderna el Estado asume la responsabilidad de construir categorías oficiales sobre las cuales se organizan y estructuran las sociedades, favoreciendo a través de una codificación basada en efectos económicos y sociales una forma determinada de organización familiar.

“La familia es en efecto una ficción, un artefacto social, una ilusión en el sentido más corriente del término, pero una “ilusión bien fundada”, porque, al ser producida y reproducida con la garantía del Estado, recibe en cada momento del Estado los medios para existir y subsistir” – (BOURDIEU: 1994: 138)

Garantía dada a partir de la conformación del Estado como tal, quien al hacerlo organiza de manera regular a sus magistraturas con la consiguiente estatalización del derecho, contando para ello con la base, fundamentación y autorización de la propia Constitución. Aunque bien cabe como interrogante si en esta dialéctica Estado – Familia / Familia – Estado, producción y reproducción, se contempla e incluyen a todos los grupos sociales que presentan, de una u otra manera, signos de constituir o pertenecer a un núcleo familiar, se encuentren o no alejados del modelo tradicional. Porque la transformación del núcleo básico familiar tomado como modelo tradicional es un hecho concreto, real y cotidiano en el mundo actual. Hablar de familia al día de hoy significa poder entender la complejidad en la se construyen y transcurren las relaciones al interior de la misma, complejidad que está dada en las características de la sociedad general.

Eloisa Jong así lo entiende cuando expresa:

“Hablar de la familia hoy significa centralmente poder entender la complejidad en la que se van construyendo los vínculos familiares, en la tensión de una sociedad diversificada y desigual, es poder tener en cuenta que permanece y cambia en términos de lo uno y lo múltiple, entendiendo los procesos de integración y desintegración, de igualdades y desigualdades, poniendo en tensión lo material y lo simbólico desde un imaginario social que constituye lo esperado socialmente respecto de la familia y los sujetos.” (JONG: 2000:10).

Es decir que para proponer a la familia como objeto de políticas sociales en la sociedad actual, se debería tener en cuenta los cambios y transiciones por las cuales atraviesa. No se puede obviar la resistencia entre el actor social individual o como integrante de una familia; entre autonomía y libertad de las personas que como sujetos plantean demandas y las exigencias del grupo como tal; la disyuntiva entre considerar los derechos individuales y los de familia; la dicotomía entre mundo público y mundo privado. Teniendo presente que la familia se ha visto atravesada por el mercado y que ese mercado también regula otros cruces como lo son el trabajo, la sexualidad, la salud, la educación, la recreación, el proyecto profesional, etc.; los que a su vez inciden directamente al interior de la misma, generando o dando paso a situaciones sociales diversas.

Porque como plantea Krmpotic, si algo debe tenerse en cuenta al hablar de familia eso es reflexionar sobre los lazos sociales existentes al interior de la misma, ya que la sustancia de éstos se da por fuera de lo relacionado con negocios o economía; basándose en los sentimientos. ¿Qué es – dice esta autora – lo que motiva a las personas haga las cosas que hace? Precisamente la lógica en la cual el interés emerge, se incluye; posibilitando la construcción de lazos sociales que en su propio entramado generan obligaciones recíprocas. Logrados al interior de la vida privada van a ser puestos en acción cuando las relaciones se establezcan con el afuera; en el escenario de la vida cotidiana:

“…entendida como una esfera de regulación y aprendizaje respecto de la adquisición de los medios de subsistencia, de la cooperación y el conflicto humanos, y de la constitución de significados, la vida cotidiana es lenguaje, es habla, es comunicación, es interacción, es trabajo, es imaginación, es conciencia, es comprensión, es interpretación, y muchas cosas más.” (KRMPOTIC: 2003:25)

Entiende la autora que la propia historia se construye en lo cotidiano, tanto en relación a los sucesos particulares, individuales; como en lo que resulta ser el recorrido de los procesos históricos. Aparece – en esta mirada también – las dimensiones de tiempo y espacio. Lo cual permite comprender y significar a la vida familiar desde la concepción de – en sus propias palabras – es la trayectoria familiar. Finalmente cabe destacar el concepto de unidad familiarxv, entendiéndose por ello a

“…la organización de un conjunto de personas que conviven en la misma vivienda sobre la base de relaciones de parentesco o afinidad, para realizar y compartir las actividades cotidianas de producción y las de reproducción de sus miembros, de acuerdo a una determinada división del trabajo, de responsabilidades y de un esquema de autoridad. Además de su función afectiva en términos de apoyo emocional y de socialización, constituyen unidades de recursos y de decisión respecto al logro de reproducción ampliada del grupo familiar.” (KRMPOTIC: 2003: 30).

Poder mirar y pensarxvi a la familia desde estas miradas, desde estas concepciones a la vez flexibles e integradoras viabiliza el conocimiento y comprensión de la misma, esencialmente cuando el interés del presente estudio se enlaza con el entramado de ésta y la propuesta de intervención tanto específica como acertada.

I. Proyecto Político y Políticas Sociales de Familia: El Escenario Misioneroxvii

La Provincia de Misiones – desde el retorno a gobiernos democráticos – atravesó, como el resto del país, por diferentes mandatos gubernamentales sin que ello implicara la continuidad de una fuerza política en el ejercicio de la función. Dentro del período estudiado, tal como lo evidencia el cuadro que se presenta a continuación, se sucedieron seis períodos de gobierno con representatividad de tres fuerzas políticas diferentes: en el primero de ellos, la Unión Cívica Radicalxviii; los tres que le suceden corresponden al Partido Justicialista, en tanto los dos últimos representan una fuerza de coalición con participación de actores que confluyeron desde diferentes partidos políticos. A lo largo de este proceso se pudo visualizar las modificaciones sostenidas que atravesó la provincia, relacionadas algunas de ellas a los procesos políticos de orden nacional, cuando no fueron una consecuencia directa de los mismos. Tener en cuenta esta identificación del contexto específico permite la comprensión socio – histórica – política de la zona en las dos décadas abordadas.

CUADRO N° 1 – Períodos Gubernamentales Según Fuerza Política Gobernante y Gobernador
Período de Gobierno
Partido Político
Gobernador
1984 – 1987
Unión Cívica Radical
Dr. Barrios Arrechea
1988 – 1991
Partido Justicialista
Dr. Humada
1992 – 1995
Partido Justicialista
Ing. Puerta
1996 – 1999
Partido Justicialista
Ing. Puerta
2000 – 2003xix
Frente Para la Victoria
Ing. Rovira
2004 – 2007
Frente Renovador
Ing. Rovira
FUENTE: Elaboración propia en base a Documentos Oficiales Archivos de la Gobernación de la Provincia de Misiones.

Sobre los datos graficados se realiza un desagregado mediante el agrupamiento por década y períodos dentro de cada década a fin de organizar la información manteniendo la secuencia cronológica por un lado como así también posibilitar la identificación de aquello que se pretende señalar por el otro.

1985 – 1995: Primera Década

Con el inicio del primer período de gobierno democrático – 1984 / 1987 – las expectativas surgían ante y con la restauración de la democracia; observándose esto en las alocuciones del primer mandatario provincial donde en el primer contacto como tal con la ciudadanía reconocía que esa era la forma de recorrer caminos y que en ello habían estado siempre presentes, desde lo partidario, los dos partidos mayoritarios también al interior de la provincia. Los lineamientos de trabajo a desarrollar durante ese primer período de gobierno – en concordancia con el estado nacionalxx – fueron enunciados en relación con las prioridades que el propio ejecutivo se había trazado: restablecer la dinámica de las organizaciones públicas acorde al momento político que se vivía junto con la posibilidad de dar respuestas a una ciudadanía expectante del momento logrado.

Por parte de los responsables del proyecto político instalado existía claridad a la vez de compromiso para con lo que consideraban necesidades inmediatas a tener en cuenta, entre las cuales se pueden mencionar: Una situación de pobreza generalizada en la zona, con incidencia directa en las áreas relacionadas con la niñez, la discapacidad, la realidad del peón rural, la situación de los empleados de la administración provincial (lo que incluía al sector municipal, por departamentos); una brecha relevante entre la realidad productiva de la provincia con la tecnología existente a tal fin, previéndose la implementación de líneas de créditos cuyas condiciones se adecuaran a la realidad concreta de los destinatarios. La realidad relacionada con la existencia de tierras ociosas aún con presencia de agricultores con experiencia y capacidad naturalxxi para las tareas específicas del sector. Se considera prioritario entonces la oferta de capacitaciones específicas relacionadas al sector tanto en la reconversión de determinadas producciones como del aprestamiento necesario por parte de aquellos que la protagonicen (oferta de capacitaciones en: nuevas tecnologías agrarias, nuevos oficios, incorporación al sistema educativo formal a fin de disminuir el analfabetismo, tendiendo a disminuir la desocupación. En relación con esto último y ya dirigido a todas las familias misioneras la proyección hacia el incremento en nuevos puestos de trabajo, los cuales bajo las nuevas modalidades que el momento y contexto requiere, permitiera a las mismas vivir dignamente a partir de la consideración regional. En cuanto a los espacios organizacionales se contaba con estructuras asociadas a cada área de gobierno, sin que se observen modificaciones en este período. Durante los cuatro años, las más comprometidas con la realidad de las familias misioneras y que dieron algún tipo de respuesta a las necesidades consideradas desde y para la intervención fueron: Ministerio de Asuntos Agrarios (considerando diferentes aspectos de la vida rural: obra social, tenencia de la tierra, producción en pequeña escala con líneas de créditos a través del Banco Provincial, etc.); Ministerio de Bienestar Social y Educación (con ambas carteras unidas, se priorizaron acciones relacionadas con la alimentación, devenidas de las líneas nacionales entonces vigentes: Programa Alimentario Nacional, Programa Materno Infantil, y en el orden local a Comedores Infantiles y Huertas Escolares); los espacios responsables del suministro eléctrico EMSA – EDEMSExxii(iniciaron la tarea de electrificación en los barrios urbanos y suburbanos como así también la red de media y alta tensión para las zonas de frontera) y finalmente el Instituto Provincial de Desarrollo Habitacional el cual mediante la implementación del Plan Ñande Roga I, II y III: generó líneas de viviendas para el sector rural y zona de frontera).

En síntesis, el interés puesto de manifiesto desde el ejecutivo provincial e incorporado a las políticas sociales de ese primer período de la primera década estudiada contemplaba a los reconocidos y denominados en ese momento como “los relegados históricos” (Textual del Discurso del Gobernador. 1986.); aludiéndose a los ciudadanos con necesidades básicas sin cobertura, como las de alimentación, vivienda, trabajo, educación; personalizando dicha situación en niños, hombres y mujeres.

Durante el segundo período, años 1988 – 1991, aparece los primeros esbozos de lo que sería a futuro la modificación del estado. Por un lado, surge desde el discurso la idea de inclusión de diferentes actores tanto de la vida pública y política; enunciado desde quien por su cargo de primer mandatario provincial era el responsable de la implementación del nuevo proyecto político. Hecho que se plasmó en la convocatoria realizada desde el primer mensaje dirigido a la ciudadanía, diciendo:

“Convocamos a hombres de diversa extracción política para que nos secunden en este desafío extraordinario de tratar de paliar en lo posible el flagelo de una política económica que castiga al productor y al asalariado por igual, creando en nuestra Provincia, las condiciones mínimas de bienestar.” (Textual Discurso del Gobernador.1988).

Se puede percibir, desde el escenario así planteado, la apertura hacia la visión compartida que poseía el proyecto político; donde la posibilidad de participación era un elemento puesto a consideración del colectivo político y social del momento. Visión contextualizada acorde a la realidad socio – política que se vivía; lo que permite comprender que la preocupación fuera puesta en los habitantes de la provincia desde sus condiciones de trabajadores y con derechos adquiridos. Por el otro, se comienzan a concretar modificaciones en algunos espacios institucionales, mediante la creación de nuevas estructuras o modificaciones de las existentes. Entre ellas se pueden mencionar: 1) Ministerio de Asuntos Agrarios, 2) Ministerio de Bienestar Social y Educación, 3) Ministerio de Salud y 4) la creación de la Dirección General de Energía de Misiones.

Va a ser desde la gestión entonces donde se originan las acciones relacionadas con dar respuesta a la población en condiciones de vulnerabilidad; considerándose este dato como el primer gran hito divisorio desde las situaciones heredadas, generadas con anterioridad; pero complementándose con los primeros signos de modificación en cuanto a la responsabilidad que le cupo en décadas anterioresxxiii. Y va a ser la familia, particularmente la familia rural, la que ocupe un lugar central como destinatarias de estas decisiones.

Así por ejemplo, desde la primer cartera mencionada, se designa la Mesa de Concertación del sector yerbatero; con la decisión de levantar la intervención que el sector había sufrido en la época del gobierno de facto; y por consiguiente se le devuelve a la familia yerbateraxxiv la Coordinación y Regulación de las actividades relacionadas con la yerba mate. Y el Instituto de Fomento Agrario Industrial como soporte para el productor agropecuario, uniendo con la representación real y efectiva del Ejecutivo Provincial en la conducción de los sectores de la producción y el trabajo. Del mismo modo la contención hacia los grupos considerados como aquellos más necesitados al interior del sector representados por los esencieros, los productores de frutales, los productores hortícolas y los minifundistas; para quienes se puso en marcha el Programa de Atención y Apoyo a la Familia Rural. Siguiendo con la segunda cartera mencionada, con la creación de secretarías específicas en la órbita del Ministerio de Bienestar Social comienza a reconocerse la centralidad de determinadas temáticas invisibilizadas hasta ese momento. Las mismas fueron las secretarías de la Mujer y la de la Juventud, modificación que también marcará un antes y un después en miradas y acciones desde el Estado Provincial; la que se profundizara haciendo factible posteriormente la separación de ambas carteras. Cabe destacar que estas modificaciones produjeron en simultáneo la consideración e incorporación de personal técnico y profesional especializado en cada una de las esferas, abriéndose un espectro interesante de equipos de trabajo quienes resultarían los gestores de una nueva forma de gestión. En esa misma línea avanzan las últimas áreas mencionadas, con creación de estructuras tanto a nivel central (Ministerio) como en los servicios de atención de la salud descentralizados (Hospitales). La reconsideración de misiones y funciones de acuerdo al crecimiento poblacional, incremento de demandas y nuevas perspectivas en la consideración de la salud marcaron el inicio de reformas y reorganizaciones de determinadas estructuras, por un lado, y creaciones de nuevos espacios por el otro.

Cerrando la primera década estudiada y tomando al último período de gobierno, se puede decir que emergen los signos evidentes de lo que sería la transformación del Estado. Se inscriben a partir de este tiempo los elementos básicos del nuevo modelo o paradigma en cuanto a formas de pensar, concebir, diseñar, considerar al otro, etc. La idea del cambio, transformación se encuentra incorporada desde el inicio de este período por quien estaría al frente del ejecutivo por espacio de dos de ellos consecutivos. Desde que inicia su gestión, comparte con la ciudadanía misionera los objetivos del proyecto político que lidera, convocando a todos los sectores, lo que queda expresado cuando dice:

“… convoco a todos mis coprovincianos a sumarse a la empresa de un proyecto común…” (…) “…para ello es el esfuerzo de la transformación y de las reformas a que nos abocaremos, siendo necesario que Estado y particulares, empresarios y obreros, maestros y alumnos, viejos y jóvenes, hombres y mujeres, comprendamos que no hay dolor más grande que quedar al margen de la historia y el desarrollo. Que todo esfuerzo es justificable cuando compromete el destino común…” (Textual Discruso del Gobernador.1991)

La concreción de estos lineamientos pueden ser identificados en las reformas que a nivel de estructuras gubernamentales se produjeron durante el período, en consonancia y profundizando las iniciadas en el anterior. La reforma del Estado Provincial resultó aquí, en este momento, una línea central, articuladora de todas las acciones a realizar durante el período establecido como mandato de gobierno; debiéndose decir también que resultó coincidente con los lineamientos trazados en el orden nacional. Las ideas fuerza de este proyecto político pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:

Reforma y transformación del Estado provincial y municipal para hacerlo más eficiente y menos oneroso;
Eficiente redefinición de la Gestión en áreas tales como: Comercio Exterior e Integración;
Desactivación y/o eliminación de secretarías, subsecretarías y direcciones;
Impulso al sistema cooperativo;
Estado: próspero y en permanente crecimiento; con asistencia hacia el que la necesita.

Una acción inmediata fue la separación del Ministerio de Bienestar Social y Educación, creándose una nueva estructura ministerial que se llamó Ministerio de Bienestar Social, de la Mujer y de la Juventud; en tanto la original pasó a conformar el Ministerio de Cultura y Educación. Del mismo modo que el nuevo ministerio planteaba como objetivos de su accionar el atender a las emergencias sociales; asistir a los grupos de riesgo; satisfacer las necesidades básicas de la población; y promover el desarrollo comunitario; instituía a quiénes se debía considerar para la concreción de los mismos: menores, familia, mujer, juventud, ancianos, discapacitados, autogestión comunitaria, amas de casa. En tanto desde la estructura reorganizada, se previó la consideración de los Fondos Extra – Provinciales; los cuales estaban destinados a apoyar y ejecutar acciones en respuesta al crecimiento demográfico y de necesidad de transformación, mediante la incorporación de recursos desde las siguientes líneas de Políticas Nacionales: Programa de Inversiones del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación: Plan Social y Plan de Refacciones de Edificios; del Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas y del Proyecto Sectorial de Inversión en Educación del Banco Mundial.

Retomando las ideas fuerza del proyecto político presentadas cabe destacar que las mismas atravesaron las demás áreas de gobierno, donde se pudo observar modificaciones y reorganizaciones por sectores, secretarías; como así también en las modalidades de y para la intervención. Tal es el caso del Ministerio de Salud donde la ampliación en infraestructuras para diferentes sectores acompañado con incorporaciones tecnológicas y de recursos humanos fue un hecho concreto a lo largo de los cuatro años. Por lo tanto, el hecho de consolidar líneas de acción con acciones integradoras entre los distintos sectores que conforman el mapa territorial resultó ser una idea constante, frecuente a lo largo de todo el período con indicios de continuidad a futuro. Para ello los anuncios remitían a la vez de nombrarlos específicamente tanto a los representantes estatales como a aquellos que provenían del sector privado; tanto a empresarios como obreros; a las generaciones adultas como las que se encontraban en un proceso de crecimiento. Reforzando la característica provincial como el espacio donde se podía crecer en conjunto sin olvidar la diversidad poblacional existente en la misma.

1996 – 2005 – Segunda Década

El inicio de la segunda década estudiada – 1996 / 1999 – coincide, en lo político contextual, con la continuidad en el gobierno provincial de quien fuera primer mandatario en el período anterior. Hecho que facilita la profundización del modelo iniciado en concordancia también con el contexto nacional. Los principales tópicos en los que se sustenta esta idea pueden ser sintetizados de la siguiente manera:
La consideración de la democratización de la obra pública: achicando la brecha entre marginación e inclusión a partir de la prestación de servicios básicos en el territorio provincial; mediante el apoyo permanente al Ministerio de Bienestar Social, de la Mujer y la Juventud: por ser el responsable directo de las acciones gubernativas enmarcadas en el concepto de Políticas Sociales; y que dicho apoyo se efectúe o concrete con el accionar conjunto de todas las áreas de gobierno. Con la continuidad de
las líneas tomadas como modelo durante los cuatro años de gobierno ya cumplidos donde se pretendió hacer docencia republicana: por eso la experiencia de gobierno abierto, participativo, tolerante, plural, dispuesto a escuchar la opinión del pueblo. Para que la gente ser realmente sujeto y objeto de toda acción política. ¿En qué se concreta o plasma esta intencionalidad?

Con un acto de gobierno acorde a los enunciados dados, acto que representó al interior de la provincia un hecho inédito, y que se concretó con la Conformación del Gabinete Social Provincial generado y promulgado desde el Ministerio de Bienestar Social, de la Mujer y la Juventud. Dicho gabinete perseguía el propósito de lograr miradas y acciones que transversalizaran las intervenciones del estado con un énfasis prioritario en lo social. La organización al interior de dicho Gabinete Social estaba dada de la siguiente manera: la Presidencia del mismo a cargo la titular de la carteraxxv, junto a dos miembros con carácter de permanentes: Ministros de Salud Pública y de Cultura y Educación. En tanto participaban como miembros no permanentes: los restantes ministros; el Secretario General de la Gobernación; Intendentes, Representantes de la Sociedad y otros organismos a los que se pueda convocar ante los objetivos propuestos. Va a ser en este marco desde el cual serán concebidas las respuestas hacia las demandas, necesidades o reclamos que la población en su conjunto o de manera individual realice. Y va a ser en este marco también donde se comiencen a profundizar, deteriorándolo, los rasgos neoliberales del modelo iniciado hacia los ´90.

Ahora bien, con el Gabinete Social Provincial en marcha se logra una articulación y puesta en común al interior del escenario local que va a marcar una impronta interesante al momento de tomar decisiones y acordar criterios para la concreción de Políticas Sociales dado que la representatividad de cada área estaba asegurada. Se puede observar de qué manera la familia misionera cobra relevancia en ese sentido, permaneciendo en el centro de una escena que se había iniciado en la década anterior; siendo el eje para las diferentes intervenciones. En un mismo movimiento se lograba, por un lado, acuerdos con el Estado Nacional donde se incrementaban las transferencias para nuevas líneas de políticas, y profundización en el Estado Provincial de las ya existentes, junto a modificaciones de infraestructuras edilicias, incrementos de recursos humanos y técnicos; mientras por el otro se producía el vaciamiento estatal personificado en las privatizaciones; realidad esta última de la cual Misiones no estuvo ajena. Con consecuencias idénticas a las atravesadas en el país.

El camino hacia el nuevo período de gobierno, 2000 – 2003, se produce bajo una situación tensa, con fisuras en el orden político – partidario, asumiendo el mandato quien hasta ese momento había sido vice gobernador del estado provincial. Quiebre que es puesto en evidencia desde el primer anuncio realizado a la ciudadanía, donde entre otras cuestiones, se planteaba: tener en cuenta el desafío de los tiempos a través de la construcción de esperanzas dado que la crisis estaba poniendo a Misiones en un camino con dificultades para afrontar; lograr consolidar el proceso de modernización en las esferas gubernamentales hacia las consideradas necesidades de la comunidad.

Resulta interesante destacar un hilo conductor al interior de este proyecto político que se traduce a manera de idea fuerza y que le conlleva a la profundización de ciertos rasgos viabilizadores de cambios. Se trata del eje puesto en las modificaciones relacionadas con, por una lado, la dinámica y organización lograda en los equipos de trabajo con responsabilidades en aéreas de gobierno y por el otro, la priorización sostenida en cuestiones sociales como un eje vertebrador en los proyectos políticos; lo que minimiza o atenúa las dificultades propias de las coyunturas político – partidarias. En este caso y como tendencia natural de ese hilo conductor se promueve la creación en el ámbito de la Vicegobernación de la Provincia de Misiones el Consejo Multilateral de Políticas Sociales y Desarrollo Interior. Dicha creación se efectiviza mediante la modificación de la Ley N° 2557 por la N° 3637 específicamente Ley de Ministerios y Creación de Subsecretarías de Estado, en donde con la modificación el artículo 9 se fundamenta la razón de ser de este órgano entendiéndoselo como:

“…un espacio participativo y democrático de deliberación, consulta y asesoramiento, compuesto intersectorialmente, en el que convergen las áreas gubernamentales y no gubernamentales con incidencia en el campo social”. ( Ley 3637)

La posibilidad de incorporar – bajo una normativa con fuerza de Ley – a los organismos no gubernamentales resultó ser una decisión adecuada no solo como elemento político sino también social – cultural – económico, básicamente si se considera el contexto socio- político del momento provincial y nacional. En ese mismo artículo se enunciaron lo que serían responsabilidades del organismo creado, pudiéndose mencionar las de: “…discutir, acordar y proponer bases , criterios y lineamientos de las políticas del Poder Ejecutivo Provincial; discutir, acordar y proponer bases, criterios y lineamientos para las políticas del Poder Ejecutivo Provincial destinado al desarrollo integral de los municipios; promover asociaciones entre organismos provinciales y municipales orientadas al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la provincia de Misiones; promover acciones de transformación gradual y continua de los organismos provinciales y municipales, para adecuarlos a los requisitos de la moderna administración pública; elaborar propuestas de adecuación de la gestión ministerial y municipal para afrontar los planes, programas y proyectos de políticas sociales; promover el desarrollo de programas de fortalecimiento institucional de los organismos del Estado provincial y municipal en la gestión integral de las políticas sociales; promover el desarrollo de programas de fortalecimiento de las organizaciones civiles comunitarias, para la gestión y evaluación de las políticas sociales en el orden provincial y municipal; discutir, acordar y recomendar lineamientos generales para el funcionamiento de los programas y proyectos de desarrollo municipal.” (Ley 3637: art.9)

Con este instrumento se lograba dar un giro más a las decisiones que desde el período 1988 – 1991 se tomaban relacionadas con el área y sectores de lo social. En esta oportunidad se posibilitaba la incorporación activa de sectores de la sociedad civil que exceden las funciones estatales dándose participación en la toma de decisiones hacia el propio proyecto político vigente. Significó la última medida adoptada en ese sentido, dado que el tiempo restante que completa la segunda década de estudio se vio impactada de manera directa por la crisis atravesada en el país en diciembre del año 2001 y que llevaría tiempo revertir.

Reflexiones Finales

Del recorrido efectuado se está en condiciones de señalar los procesos de cambios concretos que tanto el contexto socio – económico – político de la Provincia de Misiones como el del País atravesaron entre 1985 – 2005. Cabe señalar además los que atañen a los modelos económicos implementados, que resultaron simultáneos a toda la ciudadanía argentina, aún con las diferencias específicas de lo local.
El primero, tuvo que ver con la instauración del MERCOSURxxvi el que fue considerado como una política de Estado por constituir una de las decisiones más importantes de estrategia geopolítica, y al mismo tiempo la que consideró a la región como un todo, como conjunto finalizando ya el siglo XX. Permitió que la integración regional fuera una herramienta fuerte frente a la mundialización que se presentaba. En tanto entre las segundas aparece la Reforma del Estado. Evidenciado esto claramente en los períodos gubernamentales estudiados, donde no solamente se crean nuevas estructuras oficiales, sino que se reestructuran algunas de las existentes. Un claro ejemplo es la creación de Subsecretarías que luego serían Ministerios, o la propia separación de un organismo ministerial en dos absolutamente independientes. Intercalándose éstas con las realidades regionales específicas.

En lo político tuvo gravitación la fuerza política que llevaba adelante cada uno de los períodos estudiados. En la primera década aparece un primer hito demarcatorio en la lógica e ideología a considerar al momento de pensar políticas sociales al finalizar el primer período de gobierno e inicio del segundo. Si bien puede ser asociado a un cambio de fuerza política, los indicadores concretos que se relacionan son, en un primer momento el retomar la actividad civil de ejercicio de libertades, expresiones, satisfacción de necesidades con una estructura que había permanecido – tanto en lo económico como mucho mas en lo social – inactiva o “adormecida” en tiempos de dictadura. La primer mirada estuvo puesta en la familia rural. Aparecen en este momento espacios específicos para el tratamiento de las intervenciones desde el Estado con la Creación de la Mesa de Concertación del Sector Yerbatero, Creación de las Secretarías de la Mujer, de la Juventud; Dirección de Ordenamiento y Control de Tierras Fiscales. Ejes que serán retomados y profundizados en el tercer período de gobierno de esta década, el que se corresponde con las grandes transformaciones generadas a nivel nacional en lo pertinente a la Reforma del Estado. En Misiones se dan dos movimientos al unísono sin que se pudiera lograr una articulación concreta entre los sectores involucrados: por un lado, la creación de una nueva estructura, con antecedentes en la gestión anterior, donde se reconocía el área de Bienestar Social conjuntamente con Mujer y Juventud. Lo que al interior de la estructura funcional ministerial implicaba la consideración de todas aquellas temáticas relacionadas con cuestiones sociales vinculadas a lo familiar; donde cada una de las Subsecretarías devenía en Secretarías específicas y departamentos, con recursos propios (humanos y de infraestructura). Por otro lado, la idea fuerza del proyecto político se homologa con las primeras aproximaciones hacia la consideración de participación, donde se convoca a diferentes sectores para la acción colectiva. Otro indicador significativo en el sentido que se viene planteando tiene que ver con la instauración de un Gabinete Social Provincial que posibilitaría a la vez de comprometer a todos y cada uno de los sectores de gobierno a “pensar” al otro como objetos de la acción y no sujetos de la misma. Indicador que dará el fruto final con la modificación de la Ley de Ministerios y Secretarías que hizo posible la Creación del Consejo Multilateral de Políticas Sociales.

Hasta aquí y tal como lo plantea Heler, se observa una idea de necesidad desde la lógica de la carencia, donde el lenguaje que se adopta para con la misma es el que alega a favor de políticas públicas y sociales, a fin de poner límites y posibilidades a la gestión. Porque si bien “el otro” es considerado como un sujeto de derechos; su inclusión – como ciudadanos, familias, etc. – se logra a partir de los lineamientos dados desde las áreas y funciones con poder de decisión. Necesidades que son interpretadas por quienes van a diseñar las respuestas en el marco de lo que el autor antes mencionado ubicaría como con valor universal de acuerdo a momentos históricos y sociedades determinadas. Pero el gran ausente es, en esta primera década, la consideración del valor que compone o conforma la necesidad. Entendida siempre como carencia o ausencia de algo y no a partir de la potencialidad que la misma encierra dado que es parte histórica y culturalmente de quien la protagoniza. En este mismo sentido se pudo observar las modificaciones que se instauraron con respecto a los modelos y modalidades en el diseño e implementación de las políticas sociales. Donde el rol específico estatal va tomando diferentes protagonismos a lo largo de las dos décadas estudiadas.

Desde una mirada puesta en las dos crisis económicas – financieras vividas durante el período de estudioxxvii, resulta innegable el impacto negativo que ambas tuvieron al interior del mapa regional: la primera con la hiperinflación del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín y la segunda durante el gobierno del Dr. De La Rúa. Ambas con un elemento en común: estallidos sociales con ciudadanos manifestando en las calles o los recordados saqueos. Y Misiones no fue una excepción. Aunque al interior del territorio provincial dichos fenómenos no adoptaron en sus expresiones las mismas características; poniendo de manifiesto una vez más las diferencias centro – periferia. El sector representado en la administración públicaxxviii fue el que sufrió el impacto en forma directa; expandiéndose esta situación a la actividad ruralxxix, uno de los motores centrales en la economía regional.

Retomando la idea de necesidad, se podría ubicar en estos períodos específicos a las denominadas de urgentes y primarias correspondiéndose a demandas reales asociadas a alimentación y salud; dado el vaciamiento o pérdida de fuentes de ingresos estables (pérdida de trabajo). Un dato significativo para este estudio es el que se relaciona con variables intervinientes y contextuales relacionadas con los modelos de estado y diseño de políticas sociales: ante la reforma del estado, las crisis económicas, la pérdida de fuentes laborales y posterior reconversión de mano de obra especializada; todos los recursos humanos se vieron afectados y en consecuencia desestabilizados entre “saberes” y “conocimientos”xxx. Esta realidad afectó también, como es de suponer, a quienes tenían responsabilidad ejecutiva para con la ciudadanía. Se está haciendo referencia al lugar y situación atravesada por quienes se encontraban a frente de la gestión provincial o municipal, en cualquier espacio institucional. Razón por la cual también debieron ejecutarse proyectos de capacitación destinados a dar cobertura a una necesidad real y que estuviera en consonancia en el establecimiento de las posibilidades de gestiónxxxi. Estos procesos descriptos pueden significar modificaciones en las escalas de valores contra el hombre mismo – objeto y sujeto de todo accionar – a menos que se produzcan acciones planificadas para evitarlo. Esto explica la necesidad de apoyo a toda iniciativa que intente crear y generar espacios y oportunidades cuyo propósito sea la defensa y promoción del progreso del hombre como sujeto activo de su destino.

También se tuvo que replantear la concepción, administración y seguimiento de políticas sociales, donde no había espacio alguno para las improvisaciones. Por lo tanto resultaba central, para el desarrollo humano con probabilidades de éxito, contar con los instrumentos adecuados referente a las diferentes situaciones sociales sobre las cuales intervenir, tarea que implicaba una revisión de las capacidades mínimas a poner en marcha para que permitieran y/o posibilitaran el conocer y reconocer que la tradición centralista del estado, desde la cual era el único responsable y conocedor de cómo diseñar, cuando implementar, con quién trabajar y como financiar bajo el modelo de políticas de carácter universalistas se había agotado, dando paso y a la vez exigiendo nuevas formas y modelos.
Ante la modificación de los escenarios sociales, con la familia como protagonista central de los mismos, el establecer nuevas tácticas y estrategias resultaba imperante; para poder de esa manera comprender necesidades y demandas de los diferentes sectores y actores sociales. Es decir, tener en cuenta la relación estrecha entre lo público y lo privado y los alcances de los mismos para la provisión de servicios a la población; donde la característica requería una forma mixta de operar en la instrumentación de las políticas sociales
Surgió la necesidad de generar una postura distinta en las agencias o espacios sociales hacia la concepción de participación, donde las lógicas tenían que tender a aumentar una participación concreta, efectiva, real; y donde la asunción de responsabilidades fuera compartida. Fue así como se comenzaron a innovar los modelos de gestión intentando reconocer a los diversos agentes, incorporándolos al espacio de opinión y toma de decisiones, asignándoles responsabilidades con mayor libertad para desarrollar iniciativas y poder dar respuestas a los objetivos y necesidades tanto individuales como colectivos.

Si bien la planificación fue un elemento esencial durante el Estado de Bienestar, en esta transición se le reconsidera bajo la óptica de una planificación- gestión y evaluación de los programas y proyectos en el marco de las nuevas Políticas Sociales, en busca de mayor eficiencia–eficacia y equidad en sus resultados. El cumplimiento de estas dimensiones era un requisito para las entidades ejecutoras que permitía garantizar la continuidad en su financiamiento. Se tendía con esto a generar la capacidad de innovación en los agentes intervinientes, movilizándolos en sus capacidades, con el fin de construir alternativas sobre los modos de brindar los servicios sociales. Se comenzó a pensar en los diferentes ámbitos de diseño de políticas sociales como unidades de gestión abiertas donde se pudieran intercalar y participar todos los sectores involucrados.

Esto implicó para todos los involucrados revisar sus marcos de acción y técnicas operativas y comenzar a asumir un rol junto a una función diferente a las desarrolladas en épocas anteriores. Los conocimientos, habilidades y destrezas que a través de la experiencia se han adquirido en el tratamiento de las problemáticas sociales, básicamente relacionadas con familia, resultaban insuficientes y desactualizados no sólo para abordar lo complejo de las temáticas y la variedad de demandas de la problemática en sí, sino también para adecuarse y comprender los requerimientos en la formulación- diseño- ejecución y evaluación que las entidades de financiamiento solicitan. Dado que la familia también había sufrido modificaciones y cambios sustanciales en sus tipos y estructuras. Con lo cual las necesidades y demandas también se modificaban.

Si bien estas cuestiones estuvieron presentes en lo escrito como así también en los enunciados dados por los diferentes responsables de la función pública; el que se pudiera amalgamar todas las coordenadas que interactuaban y jugaban en el escenario territorial resultó una tarea que fue más allá de lo intencional. La asunción de responsabilidades por parte de quienes asumían funciones específicas relacionadas con diseño, ejecución y evaluación de las políticas sociales se evidenció no solo en la existencia escrita de dichas políticas sino también en las acciones llevadas a cabo y cuyos productos fueron realidades. Como así también desde la coordinación estratégicamente planteada y asumida desde todos los sectores o áreas de gobierno; donde lo que aparece como fortaleza es precisamente el acompañamiento en equipo, las miradas centradas en un mismo objetivo que era dar respuesta a los sectores con mayores dificultades y en un corto plazo.

La familia ocupó un lugar preponderante en esta decisión que se sostuvo y profundizó cronológicamente durante las dos décadas, donde ésta fue un actor priorizado, considerado, tenido en cuenta desde todas y cada una de las aristas que dicha organización puede presentar. Aún cuando no se establezca ninguna especificación de qué se entiende por familia, ni se hayan efectuado diferenciaciones entre lo que es intervenir o dar respuesta a partir de problemas sociales y no de situaciones problemáticas puntuales y específicas que pudieran abarcar a determinados tipos de familia. Especificación que se realiza dada la relación que contienen estas concepciones con la planificación y los modelos de estado. Cuando se habla de problemas sociales, se lo hace desde una concepción fragmentada, sectorizada; lo que da paso y lugar a la respuesta o acción desde un sector específico. Por ejemplo: problema sanitario, área salud, problema educativo: área educación. Mientras que la visión sustentadora de la idea o concepción de situación problemática conlleva el fundamento de la consideración contextual social – política – económica – cultural, etc. donde se desarrolla dicha situación problemática junto con y a los protagonistas voluntarios o involuntarios de la misma. Incorporando no solo la idea de participación sino también la de multicausalidad. Esta última concepción estuvo presente en los enunciados tanto de los proyectos políticos estudiados como de las políticas sociales de familia que generaron sin que se haya logrado identificar una relación directa con la real y verdadera aplicación conceptual al momento de la acción. De lo contrario, las coberturas dadas desde las Políticas Sociales de Familia implementadas tendrían que haber tenido relación con las necesidades experimentadas, sentidas, percibidas y reconocidas como tales por todas y cada una de las familias destinatarias. En la provincia de Misiones en el período 1985 – 2005 existieron Políticas Sociales de Familia, para las cuales se trabajó con responsabilidad y a la vez con lineamientos ideológicos – políticos claros y expresados a la ciudadanía en general como a los sectores destinatarios en particular. Se pudo evidenciar una acción integradora, de apertura y consideración para con los diferentes sectores de la sociedad, comprobándose también en algunos períodos por sobre otros una continuidad de implementación de las Políticas establecidas; cuyas interrupciones o cambios estuvieron ligados mas a situaciones contextuales generales devenidas de evaluaciones concretas sobre las mismas, tanto las que pertenecían al estado provincial como las que derivaban del nacional. También se dieron aperturas para la participación mediante los representantes de cada sector fuera este público, privado, eclesiástico o de la sociedad civil, etc. En el camino recorrido han sido evidenciadas en su conjunto las fortalezas logradas en lo que hizo a decisión, ejercicio de funciones, acuerdos, productos logrados. También es real que el camino presenta características particulares, específicos, donde en ocasiones la causalidad lineal opera con mayor presencia por sobre la multicausalidad social, siendo esto una de las principales debilidades.

Resulta posible inferir, entonces, lo de continuidades y rupturas, la intencionalidad perseguida en ese sentido. En donde aparecen, de una manera u otra, entrelazados el Proyecto Político, la Planificación junto a las Políticas Sociales. En este caso en particular las relacionadas al sujeto Familia.

Notas