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¿Políticas de empleo o empleo de Políticas?

Claudia Rosana Bogado - Graciela EncinaDescargar PDF

Este artículo es un aporte al análisis y reflexión sobre las políticas de empleo y sobre los modos de integración social que ellas proponen; a su vez esboza sobre el proceso de construcción de representaciones e identidades de los “beneficiarios” de los planes de empleo a los fines de explorar en que medida estos contribuyen a la configuración de nuevas identidades.
Para ello de manera sucinta se delinea la construcción de la problemática del desempleo para luego desde un abordaje descriptivo presentar el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD) y del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO).
De la lectura y análisis de los programas, se pondrán en discusión algunas dimensiones que ofrecen limitadas perspectivas en el intento de integración social y las obligaciones del Estado en materia de derechos en la garantía de plena vigencia de los mismos.

Introduccion
Las transformaciones en el mundo del trabajo son centrales a la hora de pensar en las reestructuraciones de la dinámica social, tanto en los aspectos materiales como en los de orden simbólico1; en el que se configuran nuevas identidades, formas de producir y comunicar.
Así, la profundización de la pobreza y desempleo como manifestaciones más fuertes del advenimiento de la nueva cuestión social, trajeron consigo la necesidad de retomar el análisis en esta doble dimensión: por un lado, volver a pensar en el papel del Estado – en este caso vía políticas sociales – las nuevas implicancias del mercado y de la sociedad civil en los procesos de integración social y por otra parte, reorientar la mirada hacia las formas de percibir, interpretar y actuar de las personas en este contexto.
En otras palabras, este artículo es un aporte al análisis y reflexión sobre las políticas de empleo y sobre los modos de integración social que ellas proponen; a su vez esbozar el proceso de construcción de representaciones e identidades de los “beneficiarios” de los planes de empleo a los fines de explorar en que medida estos contribuyen a la configuración de nuevas identidades.
En una primera parte, de manera sucinta se delinea la construcción de la problemática del desempleo para luego desde un abordaje descriptivo presentar el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD) y del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO), dos de los más importantes programas sociales desarrollados por el gobierno nacional en los últimos años.
La elección de estos programas constituye un recorte que obedece al énfasis que el gobierno ha otorgado a estos programas, tanto en el nivel del discurso oficial como en términos presupuestarios (fondos que movilizan). Así, se considera que estos programas, en cierto sentido, expresan la principal forma de intervención del Estado frente a la crítica situación de desempleo; constituyéndose en verdaderos paradigmas de la política social actual.
En segundo lugar, de la lectura y análisis de los programas, se pondrán en discusión algunas dimensiones que, desde mi punto de vista, ofrecen limitadas perspectivas en el intento de integración social que los mismos promueven.
De igual manera se analizan las obligaciones del Estado en materia de derechos con el fin de verificar sus verdaderos alcances y límites en este orden.
Finalmente, se esbozan algunas líneas sobre la configuración de nuevas identidades y representaciones ligadas a la condición de beneficiarios de estos programas que en definitiva sustentan y reproducen las condiciones sociales que las dieron origen.
En las conclusiones, se plantean las reflexiones que surgen del análisis de las políticas sociales en relación a los derechos, de las posibilidades del Estado de garantizar la plena vigencia de los mismos.

El problema del desempleo y la respuesta del estado
El universo de las transformaciones societales producto de la aplicación de medidas políticas impulsadas por el modelo neoliberal nos coloca frente a un nuevo modelo de Estado, de mercado, de entramado social.
Luego del cambio introducido por el modelo sustitutivo de importaciones, de la apertura económica o como algunos han querido llamar de “liberación de la economía”, se instala por sobre todas las cosas un nuevo sistema de relaciones laborales, variantes profundas tanto cuanti como cualitativamente.
Las formas de relación laboral contenidas en el marco de fuertes regulaciones en las políticas del Estado de Bienestar, asalariado según lineamientos fordianos, es reemplazado por variantes precarias y flexibilizadas, las denominadas del post fordismo o de Acumulación flexible.
En otras palabras, las modificaciones se introducen básicamente en dos frentes: por un lado, el proceso “globalizador” y las condiciones instauradas a partir de la intensiva aplicación de nueva tecnología en el proceso de producción, denominado “Revolución Tecnológica”2 (que avanzaron sobre todo el mundo y resulta casi una obviedad decir que este vertiginoso avance es una de las causas principales del reemplazo de la fuerza laboral); y por otro lado, las reformas de “flexibilización laboral” impulsadas por los gobiernos que fueron socavando una estructura del trabajo organizada en torno a la producción de bienes que colocan a la intemperie el deterioro de la misma.3
De este modo, se verifica el descenso de ocupación en los sectores privados, representados principalmente por las fábricas y empresas que en otro momento significaron los principales empleadores y el sector público (Estado) como sostenedor del entramado social.
Ante la pérdida de protagonismo de estos sectores aumentan los trabajadores familiares sin remuneración, los trabajadores por cuenta propia y el servicio doméstico, lo que estaría indicando la precarización de los empleos, donde no existen marcos regulatorios de ninguna índole, ni de contrataciones, ni de coberturas sociales, ni seguros (inclusión parcial o defectuosa).4
La subutilización de la mano de obra disponible queda evidenciada en las elevadas tasas de subocupación registradas, a lo que se une los bajos niveles de ingreso de amplios sectores que quedan expuestos en una franja de vulnerabilidad laboral.
En lo referente al ingreso es preciso mencionar la fuerte desigualdad existente entre los diversos quintiles de población que ronda hoy el 40 % entre el más alto y el más bajo.
El mundo del trabajo se ve de este modo configurado y resignificado con las expresiones más precarias de subocupación en el mejor de los casos y en el peor de ellos la desocupación (exclusión total).
Los niveles de desocupación son alarmantes y afectan principalmente a los estratos más bajos de población con fuerte representación de las mujeres y los jóvenes en los quintiles con menores ingresos.
He aquí una tabla en la que se realiza el seguimiento del proceso de desocupación en los últimos treinta años en el país.5

Tabla Nº 1: TASA DE DESOCUPACIÓN6 según períodos presidenciales.
País y Misiones 1983 – 2003

Gobierno ALFONSIN MENEM MENEM DE LA RUA SUCE – DUHALDE KIRCHNER
Total País 5.4 8.2 15.6 14.6 18.4 15.6
Total Pcia. 6.7 8.7 6.6 6.5 8.5 7.6

Fuente: Elaboración propia en base a EPH
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

En la tabla se observa como la tasa de desocupación en la Argentina y Misiones presenta su tope en el último decenio, particularmente durante el Gobierno del Dr. Duhalde, precisamente en el 2002. Si bien se puede percibir como alcanza los dos dígitos en el total país desde la segunda presidencia de Menem y en el total provincial el máximo es alcanzado durante la primera presidencia del mismo.
Los datos precedentes se constituyen en un indicador del abandono de la Argentina del “Bienestar”, de la fuerte presencia estatal, montada en la importante presencia de la clase media, con posibilidades reales de movilidad social ascendente, cuyo eje fue la condición de asalariados y los derechos ligados al mismo7.
Se pasa velozmente a regímenes de mayor desigualdad, de crecimiento acelerado y sin precedentes de la pobreza y la pobreza extrema (indigencia), acompañando el intenso proceso de exclusión que va dejando afuera de los procesos sociales de participación a cada vez más amplias capas de la población, las que resultan relegadas en su condición de ciudadanos.
De este modo no solo se acrecienta la pobreza sino también se diversifica, pudiéndose claramente separar entre la estructural8, o histórica y la Nueva Pobreza9, aquella originada desde la profundización de las condiciones laborales del último cuarto de siglo. Esta última también llamada pobreza por ingresos (bajos, escasos o nulos) que pone en el centro de la discusión la inexistencia de una distribución equitativa de la riqueza, lo que hace y constituye a esta pobreza de una manera muy diferente, más allá de los niveles mínimos de infraestructura que supone.
Nunca antes en la historia argentina se vivió con tan amplio margen de vulnerabilidad social, tantos jefes/as de familia cuyos ingresos no llegan a los umbrales de lo que fuera marcado como línea de pobreza10, para la adquisición de ciertos bienes y servicios considerados básicos.
La siguiente tabla lo sintetiza de la siguiente manera:

Tabla Nº 2: Porcentaje de Población Bajo la Línea de la Pobreza y Indigencia
en el total país. 1980 – 2001

AÑO 1980 1991 2001
Población bajo la LP 8.3 % 21.5 % 40.7 %
Población bajo la LI 2 % 3 % 14.9 %

Elaboración propia en base a EPH INDEC

En términos procesuales es ilustrativa la comparación desde 1980 donde en ese año la pobreza afectaba al 8.3% de la población y la indigencia a menos del 2%, lo que un menos de una década realiza un incremento vertiginoso, teniendo el punto máximo en el año 1989 donde la proporción de la población que estaba por debajo de la línea de pobreza pasó desde un semestre de 25.8% a 47.3%, y las que vivían en la indigencia crecieron del 8% a 16.5%.
Frente a estos niveles de pobreza y deterioro de las condiciones sociales se vuelve a poner en cuestionamiento el papel del Estado que desde la historia y en el imaginario se instaló con la noción de actor que regula, que media, que conduce los rieles de la sociedad hacia el respeto y la consolidación de los derechos, como motor que se hace cargo del mejoramiento de la condiciones de vida de todos.11
Esta creencia del Estado de tipo ideal lejos está de ser asimilado a las formas que asume este actualmente y por ende, al tipo de políticas sociales que implementa.
Si bien, es necesario revisar esto que señala Danani12: donde una sociedad de treinta años de neoliberalismo, es una sociedad cuyo Estado no más pequeño, ni menos “interventor”, sino un Estado distinto, cuyas acciones y políticas son tan intensas como lo eran antes pero portadoras de significados y orientaciones diferentes.
Reformas que se hicieron sentir en el perfil, la orientación de las políticas sociales en materia de obras sociales y de los programas sociales.
Si bien estos cambios, como se grafica y menciona anteriormente, se fueron suscitando desde la década del setenta y profundizado en los noventa, la grave crisis institucional, política, económico – financiera de fines del 2001 reactualizó nuevas medidas que vienen a dejar instalado en el modelo de intervención en las manifestaciones más importantes de la cuestión social: el desempleo y la pobreza.
Como se expresa en el Documento Institucional del Ministerio de Desarrollo Social: “al final de los 90 la cartera programática del Gobierno Nacional destinada a atender a la población en situación de pobreza estaba integrada por unos 76 programas focalizados todos gestionados en su gran mayoría sobre una duplicación de estructuras administrativas”.
De este modo se justifican y argumentan la reasignación de los presupuestos de estos programas a la instalación a fines del 2001 de tres megaprogramas de emergencia:
El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, desde el Ministerio de Trabajo, que constituye el primer programa de transferencia de ingresos masivos aplicado a la Argentina; el Programa de Emergencia Alimentaria para atender el déficit nutricional desde el Ministerio de Desarrollo Social y el Programa Remediar cuyo eje se basa en la distribución de medicamentos en forma gratuita desde el Ministerio de Salud.

En tanto trabajo exploratorio se toman para el análisis dos planes de empleo que coexisten en el marco del Estado argentino durante este período: El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”.
En lo siguiente se exponen los aspectos centrales y componentes constitutivos de estos planes.
El PJHD se crea se crea en el año 2002 a través del decreto N° 565/02 del Poder Ejecutivo nacional y la normativa complementaria que reglamenta su ejecución, elaborada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación en donde se establece que todos los jefes y jefas de hogar desocupados gozarán del Derecho Familiar de Inclusión Social.
Se sectoriza en el ámbito socio-laboral y es el principal programa social implementado por el gobierno nacional en los últimos años, teniendo ya una prórroga de dos años.
El PJHD está conformado por tres componentes: Solidario de Reinserción Laboral, Formación y Materiales.
El componente Solidario de Reinserción Laboral está destinado a promover la reinserción en el mercado de trabajo formal de los beneficiarios del plan, según los requerimientos de las empresas.
El componente de Formación supone la percepción de un servicio educativo o de capacitación al tiempo que se cumple con la contraprestación laboral.
El Componente Materiales es un sistema de ayuda económica para financiar proyectos de infraestructura de utilidad comunitaria, en los que participan los beneficiarios del Plan como modalidad de contraprestación.
El Plan está destinado a las familias con hijos menores de 18 años y donde ninguno de sus integrantes trabaje. También pueden ser beneficiarios del plan los mayores de 60 años que no perciban una prestación previsional.
Tiene por objeto brindar una ayuda económica de ciento cincuenta pesos ($150) mensual a los jefes/as de hogar. Los beneficiarios a su vez se comprometen a la concurrencia escolar de los hijos, el control de salud; la incorporación a la educación formal; su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su futura reinserción laboral;  la incorporación en proyectos productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional.
Por el otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” se crea en el año 2003 bajo la Resolución N° 1375/03 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y se instrumenta a través de la Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano, conjuntamente con las provincias, municipios, entidades públicas y organizaciones de la sociedad civil, a través de las distintas líneas de trabajo.
Sus objetivos son:
Contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social en todo el país.
Promover el sector de la economía social o solidaria mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusión social generados en el marco de procesos de desarrollo local.
Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes para mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social a nivel local, y generar mayores capacidades y opciones productivas a las personas.
El Plan se constituye en un sistema de apoyo a las iniciativas de desarrollo productivo y/o comunitario, enmarcadas en procesos locales de inclusión social, destinado particularmente a personas, familias o grupos de personas desocupadas o sub-ocupadas, prioritariamente en situación de vulnerabilidad social.
El Plan está integrado por los siguientes componentes:
Apoyo económico y financiero destinado a emprendimientos productivos unipersonales, familiares, asociativos, comunitarios o comerciales en forma de subsidios y/o créditos.
Fortalecimiento institucional: a través de actividades de capacitación y asistencia técnica destinada a espacios de concertación local, consejos consultivos locales y provinciales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, equipos técnicos territoriales y los espacios de intercambio de la economía social en las localidades, provincias y regiones.
Asistencia técnica y capacitación para la formulación y ejecución de proyectos productivos promoviendo la sustentabilidad de los emprendimientos.
Está dirigido a personas que estén desarrollando un emprendimiento o necesiten apoyo para iniciarlo. Posee nueve líneas de financiamiento de proyectos: en subsidios, unipersonales y familiares, emprendimientos asociati­vos de autoconsumo y comerciales (una exclusiva para beneficiarios del PJHD), cadenas productivas y servicio de apoyo a la producción; y créditos: denominados fondos solidarios para el desarrollo – redes y fondos descentralizados.
Se provee apoyo económico y financiero, subsidiando la adquisición de insumos, herramientas y maquinarias por proyectos cuyos montos que oscilan entre los 1.500 pesos y los 15.000 pesos para pequeños grupos y no se establecen techos para grupos mayores. Además, prevé en estas últimas la capacitación y asistencia técnica a las unidades productivas.
El plan, se propone fortalecer los ámbitos locales y provin­ciales de concertación en torno especialmente, de los consejos consultivos locales. Es por eso que los proyectos deben presentarse a tra­vés de los municipios, comunas o bien organizaciones de la sociedad civil, que son quienes reciben el financiamiento y controlan las adquisiciones pre­vistas en los proyectos. Los emprendimientos a ser financiados, a su vez, de­ben responder a actividades consideradas de interés para la localidad o región.
Alcances y limites
Durante el 2004 el PJHD contó con un presupuesto de 3.400.403 millones de pesos, según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. En septiembre de 2004 los beneficiarios del pro­grama eran 1.629.426 Desde el inicio sufrió gran cantidad de críticas relacionadas al diseño e implementación, que aun sigue intactos, entre ellos se describen a continuación los aspectos considerados como obstáculos que impiden el reconocimiento de esta política como un derecho social, como mencionan Ceriani y Campos, entre ellos:
– La Insuficiencia de la transferencia de ingresos que el pro­grama asigna. Cabe destacar que durante el primer semestre de 2004 la canasta básica de alimentos (determinante de la línea de indigencia) para una familia de cinco miembros ascendía a $358,01 lo que demuestra los límites de los $150 de la prestación establecida por éste plan.
– Omisión o no consideración de la composición del grupo familiar en el momento de asignar la prestación. Es decir que se establece igual monto para familias numerosas.
– Abandono del principio de universalidad. Hay secto­res que fueron excluidos deliberadamente del diseño del progra­ma, entre ellos jóvenes desocupados, adultos mayores, inmigrantes y en gene­ral todo aquel jefe de hogar desocupado que no tenga hijos menores de 18 años a cargo; también, la inscripción de beneficiarios fue cerrada el 17 de mayo de 2002, por lo que no existen en la actua­lidad mecanismos institucionales idóneos para incorporarse al pro­grama, ya sea por no haberlo hecho con anterioridad a dicha fecha, ya sea por haber reunido los requisitos con posterioridad.
– Inserción limitada. Las instituciones y organizaciones que se establecieron como mediadoras de los servicios sociales y comunitarios “contraprestados” tuvieron distintos grados de participación y administración del plan. En muchos de los casos, las instituciones de orden Estatal (escuelas, centros de salud, municipalidades, etc.) absorbieron la mano de obra de los beneficiarios del plan como forma de atenuar los gastos de mantenimiento, limpieza, cocina entre otras cosas, lo que significó simplemente el sostenimiento de las instituciones.
En el caso de las organizaciones de la sociedad civil y privadas, en menos casos, les significó un “ahorro” en pagos salariales en muchos de los casos orientando sus tareas a fines particulares y con poca o nula incidencia en el desarrollo comunitario.
– Por otro lado, lo relacionado al tipo de contraprestación establecida por los organismos administradores, que no consideran la trayectoria laboral (oficios, competencias, habilidades) de las personas, destinando su tarea a trabajos de escasa o nula calificación, lo que vino a consolidar en el imaginario social la inexistencia de motivación y calificación para el trabajo.
– Y vinculado a lo anterior, el seguimiento y control de las actividades de los beneficiarios, que en la mayoría de los casos se constituyó en una formalidad administrativa para el pago de los subsidios. Esto generó en gran medida la falta de compromiso con la tarea, la deserción o la no realización de ninguna actividad de contraprestación, cuyo afecto más dañino se reconoce en los ámbitos rurales donde no existían antecedentes de transferencia monetaria por “no trabajo”.
Se hace necesario señalar que, el PJHD importó un sig­nificativo aumento cuantitativo en la magnitud de recursos destinados a la trans­ferencia directa de ingresos, la persistencia de estas falencias impide calificar­lo como el reconocimiento de un derecho social. En este sentido, el PJHD presenta características similares a los numerosos programas asistencia­les implementados durante la última década y no las condiciones mínimas para hacer efectivo el derecho a un nivel de vida adecuado.
Sin embargo, se reconoce que el PJHD presenta diferencias destacables respecto de los numerosos programas asistenciales implementados durante la última década, principalmente ligadas a su magnitud, a la profusa legislación que lo reglamenta y al cambio discursivo que, por primera vez en materia de programas sociales, incorporó el lenguaje de derechos como elemento jus­tificante de la creación de un programa social, al mismo tiempo continúa reproduciendo las falencias referidas, propias de los programas focalizados característicos de la década pasada (in­suficiencia de las prestaciones, violación al principio de universalidad, transitoriedad, inexis­tencia de mecanismos idóneos de acceso o reclamo).
En definitiva el PJHD no significó la incorporación de desocupados al mercado laboral sino y simplemente una perpetuación de su condición de asistidos, cristalizando de este modo no solo la pobreza sino también de las expresiones de la marginalidad social.

El caso del Plan “MANOS A LA OBRA”
A lo largo de 2004 el financiamiento del plan provino de las partidas presupuestarias asignadas al programa de promoción del empleo y de otros recursos pro­venientes de organismos descentralizados y de organismos internaciona­les. Siguiendo con los datos recogidos por el CELS; debe señalarse que “las declaraciones públicas acerca del monto presupuestario utilizado por este programa difieren de la infor­mación pública referida a la ejecución presupuestaria”. Tal es así que, en el dis­curso de lanzamiento del plan, el 12 de agosto de 2003, el Presidente ex­presó que el Plan Manos a la Obra contaría con un fondo de 650 millones de pesos durante 2004. Sin embargo, el monto ejecutado por el plan hasta el 19 de septiembre de 2004 era de 26.873.000 millones de pesos, y su crédito vigente era de 42.209.000 millones de pesos. En este sentido, la información disponible, dice el Informe del CELS, es discordante.
Sus principales limitantes, se pueden observar tanto en términos operativos como en los principios que lo sustentan, entre ellos cabe señalar:
– Los supuestos de capacidades emprendedoras en las personas, en cuanto posibilidades “dadas” que se basan en la intención de transformar a los desemplea­dos en microemprendedores o microempresarios. Esto debe considerarse en dos dimensiones: en la de aquellos trabajadores que su trayectoria laboral fue de “empleados” y a partir de ahora deben pasar a conducir sus propios emprendimientos como “jefes” y; en aquellas personas desocupados de larga data o sin experiencia laboral alguna debiéndose desempeñarse de ahora en más como un trabajador autónomo.
– La obtención del subsidio vía lógica de proyectos. En la línea de mayor difusión y pasividad se establece que las personas deben formular proyectos productivos con formularios predeterminados en los que se deben fijar las posibilidades de producción y comercialización que marquen la sostenibilidad económica financiera del emprendimiento; resultando este un proceso por demás engorroso teniendo en cuenta los perfiles socio educativos de los potenciales “emprendedores”.
– El carácter asociativo de los proyectos. Es decir, el supuesto que además de tener las capacidades emprendedoras y poder diseñar su proyecto, lo pueden hacer en forma conjunta. Más que una posibilidad esta obligación en la mayor parte de los casos se constituye en el principal problema de ejecución.
– La mediación en la asignación de los recursos, por las municipalidades u organizaciones de la sociedad civil. En cuanto a las instituciones del Estado, deben primero, estar en condiciones administrativas contables de “libre deuda” con el ente financiador a nivel nacional (MDS), segundo, disponer de técnicos para acompañar a los emprendedores el proceso de formulación y ser el encargado de las compras, entrega de lo solicitado en el marco del proyecto, realizar un acompañamiento del desarrollo de la propuesta y rendir el subsidio recibido. Si bien estas tareas resultan de un convenio al cual adscribe “voluntariamente” la municipalidad, su capacidad operativa en la mayor parte de las localidades pequeñas o rurales se encuentran muy distante a esto.
Por el lado de las organizaciones de la sociedad civil las limitaciones están – además de las mencionadas para las municipalidades – en la imposibilidad de hacer frente a los gastos operativos que demandan el acompañamiento del plan, donde que en la mayoría de los casos no les son contemplados. Estas organizaciones en su general de base ligadas a pequeñas tareas comunitarias no resisten la gran cantidad de acciones que implica y los gastos que demanda.
– Los canales de comercialización. Una de las principales dificultades que se presentan en los programas de este tipo es la posibilidad cierta de encontrar medios por donde colocar los productos o servicios en el mercado, teniendo en cuenta principalmente, en términos de Castel, la “fragilidad relacional” de estos emprerendedores.
– Los límites en el acceso al mercado formal. Frente a las dificultades de producción, en tanto cantidad, calidad y principalmente continuidad estos emprendimientos se terminan moviendo básicamente con niveles de muy baja productividad típicos de la economía informal.
En términos cuantitativos, el problema del empleo presenta en este tipo de respuesta estatal un límite fundamental. Desde cualquier ángulo resulta difícil imaginar la posibilidad real de inserción en el mercado casi dos millones de emprendedores (pensando en algo más que los beneficiarios del PJHD) con las serias dificultades de producción y bajos niveles de consumo.
De este modo resulta claro que estos emprendimientos – en general ligados a la subsistencia familiar – puedan ser capaces de ofrecer calidad, novedad, estar vinculados a canales de comercialización más allá de las relaciones de “proximidad” y generar excedentes que los habiliten al pago de impuestos.
Los emprendimientos familiares y las actividades que se generan están vinculadas a los saberes domésticos y no son más que meras extensiones o repeticiones que realizan en particular las mujeres; y con ello se sostiene las condiciones de desigualdad de género imperantes. Esto lleva que para el logro de mayor productividad se recurra al trabajo femenino no remunerado y en muchos casos también al infantil.
Asimismo, en el caso de otras actividades que trascienden las fronteras domésticas se tratan de servicios de baja calificación, como parquizaciones, negocios de comida rápida, lavaderos, etc. que no requiriendo mayores competencias se vuelven penosas y nada gratificantes ni estimulantes, colocándolos nuevamente en un lugar de escasa valoración social.
En este orden, estos emprendimientos no servirán nunca como puentes de impulso hacia el desarrollo de saberes, habilidades y destrezas. Pero fundamentalmente el fomento de este tipo de actividades no cuestiona la distribución del ingreso sino que la sustenta, pues los sectores de mayores niveles son quienes podrán adquirir en el mercado este tipo de bienes y servicios a bajo costo.
Recapitulando eso y ligándolo nuestro hilo de análisis Grassi13 señala que la política estatal puede ser entendida como condensación de los procesos de hegemonización político – cultural que caracteriza un ciclo histórico, en una sociedad determinada.
En este orden, las Políticas pasan a regular conflictos de orden estructural característicos del modelo de producción y se constituyen en beneficios, en servicios desde los cuales el Estado atiende de manera coyuntural y limitada las manifestaciones de la cuestión social.
Se reconocen de este modo algunas políticas de “contención social” que vienen a instalarse como respuestas inmediatitas, efímeras y en gran medida ineficaces14 si se tiene en cuenta que las mismas deberían ser acompañadas de un conjunto de medidas de orden político y económico.
En el marco de este modelo las políticas sociales atienden al “usuario” por la “necesidad” antes que por el reconocimiento de cierta categoría de derechos y el desempeño en el trabajo, es lo que Esping Andersen15 señala como un modelo de desmercantilización nula, es decir un modelo residual enmarcado en un Estado de tipo liberal.
Los niveles de atención y los beneficios que dispone el Estado son modestos y se ofrece solo a quienes es posible “comprobar” su condición de pobres; en gran parte ligados a un estigma, como incapaces de trabajar volviéndose una vergüenza frente al consumismo y competitividad de la sociedad capitalista.
Se consolida como una Política altamente mercantilizada de tipo meritocrática. Se verifica de este modo “…la pobreza de las Políticas contra la pobreza.”16
Los sujetos que resultan “beneficiarios”- entendiéndose sin mayor detalle como recetores de beneficios “otorgados” por el Estado17 – se constituyen en objeto de una fuerte carga valorativa negativa en términos de “favores” que en el mejor de los casos atenderá en forma transitoria una condición frente a la cual no se reconoce partícipe y/o generador.
Para Faleiros18: “el beneficio consiste en un auxilio dado en ciertos casos específicos de la pérdida o disminución de la capacidad de trabajo a fin de garantizar un mínimo de subsistencia al trabajador o al pobre desempleado”.
Esta forma de relación reproduce viejos estándares de clientelismo19 y favoritismo político que poco tienen que ver con un Estado que brinde garantías a los ciudadanos por su condición de tales y de la oportunidad de acceso a los servicios a todos.
Sumado a ello, las obligaciones y responsabilidades del Estado se ven seriamente afectadas transfiriéndose importantes funciones de orden social a las organizaciones del denominado tercer sector. Esta “transferencia” pensada en términos de tercerización en el plano de las políticas sociales no es más que la delegación en las organizaciones de la sociedad civil – con un fuerte soporte simbólico puesto en la “eficaz y eficiente” aplicación de las mismas – de las funciones que históricamente correspondieron al Estado; se está frente a formas privatizadas de enfrentamiento a la cuestión social.
Esta nueva forma de concebir la relación entre las tres esferas – estado, mercado, sociedad civil – es lo que Abrahamson llama “Welfare Pluralism” o Welfare mix”20.
En este camino se vuelven cada vez más angostas las sendas por donde transitan la políticas sociales de corte neoliberal; verificándose de este modo las grandes limitaciones que se presentan y las pocas variantes o alternativas frente a la agudización de la problemática laboral.
Cuando las dificultades ocupacionales se prolongan y agudizan, también se desarrollan y profundizan los procesos de desintegración social. Ante la eminente pérdida, caída o quiebre de la condición de asalariado los sujetos ven modificar todo su entorno, sus relaciones, su vida.
Visiones y representaciones
La ausencia de trabajo provoca consecuencias en varias dimensiones y con múltiples significados. En la clásica mención de Castel “…entendiendo al trabajo como más que trabajo y al no – trabajo como más que desempleo”21, el estar desocupado no solo se constituye en un limitante económico sino y sobre todo desarticulador de las viejas y conocidas formas de relaciones que se establecían desde el ámbito laboral y afecta la propia subsistencia del lazo que sustenta la integración social.
En este sentido, Beccaria dice que: “el trabajo es más que una fuente de recursos económicos: constituye un ámbito de socialización por excelencia de las personas, el que organiza su cotidianidad y la de sus hogares y les garantiza un lugar en esta sociedad.”22
Es posible reconocer como se instala no solo el “estar” sino fundamentalmente el “ser” un desempleado.
En referencia al tema Antunez23 señala que “…fueron tan intensas las modificaciones que se puede afirmar que la clase –que- vive- del- trabajo sufrió la más aguda crisis de este siglo, que afectó no solo su materialidad, sino que tuvo profundas repercusiones en su subjetividad y en la íntima interrelación de estos niveles, afectó su forma de ser”.
Asimismo, Vasilachis de Giadino24 dice que: “…la identidad del ser humano se conforma por dos componentes: uno esencial, común a todos los hombres y mujeres, y otro existencial, que hace a cada hombre o mujer único en diferencia.” Se incurrirá en este tránsito tratando de relevar las construcciones que realizan estas personas para referirse a sí mismas, a lo que desean, aspiran, al entorno en que viven, las relaciones que entablan y la situación en la que se encuentran.
Para Boudieu25, la construcción del mundo que haga el sujeto estará mediado por las condiciones estructurales, desde lo cual partirán todas las variaciones. No se dan en forma aislada se configuran a partir de su posición, la pertenencia a ciertos grupos sociales, a la cultura en la que está inmerso, a la nacionalidad, al género, etc. Además de los intereses y el hábitus26. Por ello resulta imposible iniciar o dar continuidad al análisis de las representaciones sociales sin entenderlas en el marco, en el contexto social en el que tienen origen: “…las representaciones sociales deben ser estudiadas articulando elementos afectivos, mentales y sociales e integrando al lado de lo cognitivo, del lenguaje y de la comunicación, la consideración de las relaciones sociales que afectan las representaciones y la realidad material, social e ideal sobre las cuales van a intervenir”27.
Estas representaciones sociales se tomarán en tanto imágenes que los sujetos crean y conservan o en términos de Bourdieu, estructurados de las prácticas y percepciones.
Dañani entiende a las prácticas como la unidad de comportamientos más representaciones en las que las exteriorizaciones mas directamente observables que constituyen los primeros se encuentran internamente reguladas /organizadas por las segundas. Por lo tanto el análisis de las representaciones adquiere un papel de primer orden no solo – ni principalmente – por razones teóricas, sino por condición constitutiva de practicas.28
Es precisamente aquí donde se debe situar el eje de indagación de la futura investigación, en las visiones del mundo, las valoraciones, es decir, las representaciones y configuración de nuevas identidades en los sujetos en relación a los procesos de transformación del mundo del trabajo y particularmente en su “participación” en las políticas de empleo.
Como se mencionó anteriormente, ante la pérdida de la condición de trabajadores – asalariados, las personas ven resquebrajar la vieja identidad establecida entre ciudadano y trabajador y las formas de relación que el empleo formal proporciona.
Las antiguas categorías ligadas al trabajo se desintegran, se descomponen, fragilizando la estabilidad y los grados de cohesión social.
Desde el Estado, la política laboral aparece plasmada en normas e instituciones del trabajo – las que permanecieron en permanente revisión durante la década del 90 – como también en la voluntad y capacidad estatal para la intervención y la acción. En el caso argentino, parafraseando a Grassi29 “la intervención política en el ámbito del trabajo fue una política de no intervención”.
Las políticas de empleo de base neoliberal se basaron (y basan) en orientaciones de tipo mercantil y centraron el foco en la “carencia de la ocupación”, en particular del sujeto al que hay que “asistir”, convirtiéndolas de este modo y desde ya, en políticas asistencialistas y por lo tanto a los sujetos en asistidos.
Los planes y programas oficializados como de “promoción del empleo” revisten de estos parámetros la categoría de políticas de asistencia.30
Con esta matriz económico – política, los planes de empleo desde su propia formulación instalan una lógica, un modelo de construcción de identidades que en el escenario social se resignifican con las actuales intermediaciones del mercado y la sociedad civil.
En los niveles más específicos, las formas en que se establecen algunos criterios de accesibilidad a los planes y el “perfil” de los destinatarios instalan desde ya valores, nuevos y viejos símbolos ligados a la asistencia y al trabajo.
En el mismo orden de cosas, pueden pensarse aquellas “cuestiones” que movilizan a los sujetos a “adquirir” o “potenciar” ciertos requisitos que les permitan acceder a los beneficios que desde los planes les posibilitarán su sobrevivencia.31
En esta dirección será necesario volver a registrar y describir ¿quienes son?,¿cómo organizan su cotidianidad?, ¿cómo son sus relaciones sociales?, ¿cómo significan el ser beneficiarios de los planes? ¿cuáles son sus expectativas en relación al trabajo?
Como así también la exploración de ¿cómo se construye la identidad de estos sujetos? ¿Cuáles son los factores que intervienen en este proceso de construcción?, ¿cuáles son las categorías que desde los planes operan como constructoras de las mismas?, esto quedará para seguir profundizando.
Por el avance logrado hasta el momento, aun pecando de simplista se puede señalar que en el caso del PJHD se pierde la propia concepción de la persona, de ciudadano en cuanto tal, constituyéndose en un “plan”. En otras palabras, en el discurso y en las prácticas de “empleados” y “empleadores” se simplifica la imagen de la persona que percibe este beneficio como un mero plan, así en palabras de los sujetos: “yo soy plan y mi marido no”, “los planes hacen esa tarea”.
Asimismo en gran parte, esto se une a un fuerte sentimiento de desvalorización de su rol y la afirmación de su situación de careciente o “necesitado” frente al otro o como se dijo anteriormente como asistido.
Por otra parte, ante la situación en que gran parte de estos beneficiarios del plan no realizan contraprestaciones se instaló en el imaginario y en la conciencia colectiva la imagen del “vago”, del “haragán” que el Estado mantiene y que goza una negativa social muy fuerte y que hace que quienes si realizan sus tareas en ese concepto se sientan siempre socavados en todos los ámbitos con ese prejuicio.
En tanto en el PMO supone básicamente la modificación del lugar del su­jeto, donde el trabajador desocupado pa­sa a ocupar el lugar de micro empresario. Este emprendedor se ve y se coloca frente a los otros de una manera diferente, pues se “reconoce” en el cierta capacidad de motivación, superadora, entre otras variadas cualidades.
Este desempleado devenido microempresario aun y a pesar del poco tiempo de ejecución del plan como para análisis de mayor complejidad, se reconoce a sí mismo como único responsable de su destino, agradecido por el regalo del estado se piensa hacedor de su futuro y donde las dificultades y/o eventuales fracasos son el resultado de un mal menor, el propio. Nunca mediado por las condiciones económicas – políticos estructurales.

Conclusiones
La situación social convalidó argumentos para dar centralidad al discurso que postula las políticas estatales, particularmente las sociales y específicamente las de empleo, como herramienta para paliar las consecuencias de las políticas económicas desarrolladas en el país en estos últimos años.
La gestión de la política social desde el Estado propone una visión “residual” donde la intervención se da ex post, es decir, una vez que los mecanismos naturales (familia, redes de parentesco, comunitarias, etc.) y las propias leyes del mercado han fallado.
La “integración” deficitaria propuesta a las enormes consecuencias de la ruptura del empleo estable, registrado y protegido necesariamente debe ser pensada conjuntamente a la necesidad de quebrar con las condiciones económicas, políticas, culturales que las dieron origen. Cabe señalar la necesaria incidencia en la política tributaria y en distribución primaria del ingreso.
Las políticas de empleo deben ser concebidas junto estos elementos constituti­vos, que en forma conjunta hacen a las oportunidades de vida de la población.
Si estos planes y programas sociales, en gran medida focalizados atienden, en parte desde una perspectiva netamente asistencial, las necesidades más urgentes, no contribuirán de ninguna manera a modificar el desequilibrio generado por las variables económicas.
De este modo se cristalizan las condiciones la polarización social y las intervenciones estatales aparecen como contenedores de la efervescencia o el conflicto social para asegurar la continuidad del sistema político institucional.
Entender a la política de empleo de este modo es negar la importancia de la universalidad de la acción estatal y la concepción de la igualdad de oportunidades como derecho.
En otras palabras, los altos niveles de pobreza y desempleo demandan la revisión constante del modelo productivo y social vigente. Desde un marco democrático volver a instalar una verdadera extensión de los derechos sociales a niveles reales de inclusión desde las instituciones universales de política social.
Para finalizar, es preciso puntualizar que estos planes tomados para el análisis solo se revisten de lineamientos que encubren la emblemática presencia del sistema neoliberal que crean y recrean identidades frágiles por estar desvinculadas de históricas estructuras dadoras de sentido.

Notas
1. Cabe aclarar que esta división solo reviste sentido en términos analíticos, no desconociendo la dialéctica de las dimensiones en la producción y reproducción de la vida social.
2. Organizada en torno a las tecnologías de información.
3. La flexibilización toma múltiples facetas y se instrumenta a partir de varios dispositivos institucionales, algunas formas que asume son: contratación de empleo temporario, régimen de despidos, ampliación del espectro de despidos justificados y rebaja de las indemnizaciones, remuneraciones individualizadas de acuerdo a cánones de productividad, acotamiento de las contribuciones patronales a la seguridad social (jubilación, salud, accidentes, asignaciones familiares, etc.); disminución de los recargos por horas extras o trabajo nocturno.
4. Comentarios en base a datos estadísticos proporcionados por el INDEC y el SIEMPRO, a ser considerados en el desarrollo de la pretendida investigación.
5. En este punto es preciso decir que las mediciones del INDEC resultan siempre un base a personas que realizan trabajos transitorios mientras buscan activamente una ocupación, personas que trabajan jornadas involuntariamente por debajo de lo normal, desocupados que han suspendido la búsqueda por falta de oportunidades visibles de empleos, ocupados en puestos por debajo de la remuneración vital mínima o en puestos por debajo de su calificación.
6. Tasa de desocupación: es la proporción que representan los desocupados sobre la población económicamente activa (PEA).
7. Este punteo del caso argentino resulta de sumo interés si se desea analizar en profundidad lo que Esping Andersen señala como los tres elementos para caracterizar los Welfare State: calidad de los derechos sociales, estratificación social y relacionamiento entre Estado, mercado y familia.
8. Originada en el déficit en el acceso a bienes y servicios básicos como la vivienda, la salud y la educación, y se originó en el desfasaje entre el fuerte crecimiento de la población y la capacidad de los modelos de desarrollo de satisfacer las necesidades de todos los habitantes. Este tipo de pobreza viene descendiendo sistemáticamente desde hace varias décadas
9. Se inicia a partir del descenso que sufren en la estructura social los sectores asalariados que ven caer sus niveles de ingresos o sufren la pérdida total de los mismos, lo que no les permite mantener el acceso a ciertos bienes y servicios considerados en la canasta básica familiar y pasan a engrosar las filas de la pobreza. Los también llamados empobrecidos, no comparten con los estructurales la historia pero si las carencias.
10. Actualmente la Canasta Básica de Alimentos ronda los $ 690 y la Canasta de básica de Bienes y Servicios supera los $ 900.
11. Cabe aclarar que no se desconoce en estas afirmaciones las reales implicancias del Estado ni se lo ubica como “arbitro neutro” sino como un espacio institucional donde se canalizan los conflictos en el marco de la democracia.
12. Danani – Lindenboim: “Entre el Trabajo y la Política. Las reformas de las políticas sociales argentinas desde una perspectiva comparada”. Editorial Biblos .2003. Pág. 26
13. Grassi, Estela: “Políticas y Problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década Infame”. Espacio. Bs. As. 2003.
14. Idem anterior.
15. Esping Andersen, Gosta. Las tres economías del Welfare States. 1993
16. Lo Vuolo – Baibeito – Pautassi – Rodríguez. “La pobreza … de las Políticas contra la pobreza.” Miños Dávila Editores.
17. Esta categoría ampliamente difundida y trabajada desde diferentes marcos de interpretación, será abordada con mayor profundidad a lo largo de la investigación pues se constituye en un eje central para la indagación propuesta.
18. Faleiros, Vicente de Paula. “O que é a Política Social”.Ed. Brazilience. Sao Paulo, 1986. Pág. 10.
19.El clientelismo se caracteriza por una forma de expoliación del propio derecho del ciudadano a tener acceso igual a los beneficios sociales, por la intermediación de un distribuidor que se posesiona de los recursos o de los procesos para conseguirlos , cambiándolos por formas de obligaciones que se convierten en deuda para la población.
20. Abrahamson, Peter. “Wolfare Pluralism. Para un novo consenso na política social europeia”.NEPPOS/CEAM/UnB. Brasilia, 1995.
21.Idem Pág. 21
22. Beccaria, Luis: “Empleo e Integración social”. Fondo de Cultura Económica. Bs. As. 2001. Pg. 10
23. Antúnez Ricrado: “¿Adiós al trabajo?”. Editorial Cortez. Sao Paulo, 2001. Cap I Pág. 25
24. Vasilachis de Gialdino, Irene: “Pobres, pobreza, identidad y representaciones sociales”. Gedisa. Barcelona, 2003. Cap. III Pág. 100.
25. Bourdiu, P. Boudieu, Pierre en Gutierrez Alicia. Pierre Bourdieu. Las prácticas sociales. Editorial Universitaria de Misiones. Pdas. 1995. Pág. 18.
26. Esquema de percepción y apreciación, como estructuras cognitivas y evaluativas que adquieren a través de la experiencia duradera de una posición del mundo social.
27. Moscovici, Sergei citado por Lane Maurer, Tatiana En: “O conhecimento no cotidian. As representacoes na perspectiva da psicología social. Editora brasiliense. Sao Paulo. 1993. Pág. 61
28. Dañani, Claudia. 1999. S/D.

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