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La violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar como problema, cuestión y objeto de políticas públicas en argentina y en misiones

Lic. Silvana MartínezDescargar PDF

Resumen
Si bien el fenómeno de la violencia hacia las mujeres es tan antiguo como la misma existencia humana, han tenido que pasar largos siglos para que el mismo dejara de tener connotaciones privadas y comenzara a instalarse aceleradamente en el espacio público, a partir de la segunda mitad del siglo XX, por la acción política de los movimientos feministas. ¿Cómo se da este proceso de visibilización, que transforma este fenómeno en un problema social, luego lo instala como tema prioritario de la agenda de los organismos internacionales y de los gobiernos nacionales y, finalmente, lo constituye en objeto de políticas públicas? En este trabajo se realiza un recorrido histórico tratando de dar cuenta de este proceso.
Introducción
El fenómeno de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar no es algo reciente. Muy por el contrario, tiene un largo recorrido histórico que se remonta a la misma existencia humana. ¿Desde cuándo y por qué ha cobrado relevancia social este fenómeno? Indudablemente, podríamos atribuirlo a una gran diversidad de factores, entre los cuales se destacan los flujos de información a escala mundial, el desarrollo de los medios de comunicación social, el surgimiento de los grandes movimientos sociales, los procesos libertarios de los pueblos y las luchas de las propias mujeres por su reconocimiento político y social como sujetas de derecho, entre otros. Al cobrar relevancia social, este fenómeno comienza a ser objeto de investigaciones que muestran la gravedad y las consecuencias del mismo. A escala mundial, atraviesa a todos los países, etnias, culturas, religiones y clases sociales. Este proceso de visibilización obliga a los organismos internacionales y a los Estados a incorporar el problema como cuestión en las agendas públicas. Los países recorren entonces caminos diversos en materia de políticas públicas que abordan la misma.
En este trabajo, me interesa abordar tres cuestiones: a) ¿cómo y cuándo se manifiesta en el mundo y en Argentina como problema social el fenómeno de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar?, b) ¿cómo y cuándo se constituye como cuestión en la agenda pública en el mundo, en Argentina y en Misiones? y c) ¿cómo se aborda esta cuestión como objeto de las políticas públicas en Argentina y en Misiones?
Estos interrogantes implican tres dimensiones de abordaje del tema al que me estoy refiriendo. Por un lado, la transformación de un fenómeno muy antiguo en problema, en un momento de la trayectoria histórica de la humanidad. Por otro, la transformación de este problema en una cuestión que se instala en la agenda pública, en un determinado contexto histórico. Finalmente, su abordaje como cuestión que intenta resolverse desde las políticas públicas. Estas tres dimensiones señalan un proceso histórico de formación de las políticas públicas que se abordan en este trabajo para el caso de la problemática de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. La estructura del trabajo responde a estas tres dimensiones.
1. La violencia hacia las mujeres como problema social
En este punto abordaré el proceso de transformación en problema social, del fenómeno de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. ¿Cómo y cuándo se produce esta metamorfosis? La proclamación de los derechos de libertad, igualdad y fraternidad por la Revolución Francesa (1789), que excluye intencionalmente a las mujeres de los mismos y provoca su reacción, implica el comienzo de un largo proceso de vindicación de los derechos de la mujer y de construcción de una nueva subjetividad. El primer antecedente de este proceso lo constituyen la francesa Olimpia De Gouges (1771) y la inglesa Mary Wollstonecraft (1772) que plantean por primera vez la condición de la mujer como sujeto de derecho y que, precisamente, la revolución francesa no lo reconoce. Este mismo planteo se da también después de la lucha por la independencia de los Estados Unidos (1776), cuando las mujeres y los esclavos que habían participado activamente en la guerra, reclaman sus derechos (Amorós, 2000).
El Código Napoleónico (1804) echa por tierra estas pretensiones y humilla aun más a la mujer, equiparándola con los niños. En 1848 con la Declaración de Séneca Falls en Estados Unidos y en 1851 en Inglaterra, comienza la lucha por el reconocimiento del derecho político de sufragio de la mujer, que recién se aprueba en Inglaterra en 1917 y en Estados Unidos en 1918. Esto significó la visibilización de la mujer como sujeto político.
Sin embargo, recién con el libro El segundo sexo de Simone de Beauvoir, publicado en 1949 y difundido diez años después en Francia, se reinicia el proceso de vindicación de los derechos de la mujer, que en la década de 1960 se constituye como problema social. Si bien esta autora hace referencia a la construcción social de la mujer, sintetizada en su célebre afirmación “no se nace mujer, sino que se llega a serlo”, es John Money en 1955 quien acuña la expresión “papel de género” para describir el conjunto de conductas atribuidas a los varones y a las mujeres. Por su parte, Robert Stoller en 1968 es quien establece la diferencia conceptual entre “sexo” y “género”, refiriéndose al primero como el hecho biológico de diferenciación que permite la reproducción de los seres humanos, mientras que el segundo guarda relación con los significados sociales atribuidos a esa diferencia de orden biológico (Rodríguez, 2001:35).
En este proceso de visibilización de los derechos de la mujer, Betty Friedan publica en 1963 en Estados Unidos La mística de la feminidad y en 1966 funda la Organización Nacional de Mujeres (NOW). Posiciones más radicalizadas como las obras Mujer, resistencia y revolución (1972) y La conciencia de la mujer en el mundo de los hombres (1973), de Sheila Rowbotham, y Política sexual (1971) de Kate Millet, van desde un planteo anticapitalista del problema de la opresión de la mujer hasta un planteo más general de orden patriarcal, ante la constatación de que también esta opresión se daba en los regímenes comunistas. Este mismo proceso mueve a las Naciones Unidas a proclamar el período 1975-1985 como Década de la Mujer, instalando en la agenda pública internacional los derechos de la mujer y el problema de la discriminación, la desigualdad y la opresión social.
La problemática de la violencia hacia las mujeres se instala a partir de la década de 1970 en países desarrollados como Australia, Canadá, Europa y Estados Unidos, en el marco de este proceso de visibilización de los derechos de la mujer. Los primeros debates y acciones del Movimiento Feminista se centraron en el problema de la violación, la explotación sexual y el control de la sexualidad femenina por parte de los varones. Se crearon centros de ayuda para mujeres violadas y se luchó por reformas legales. Años más tarde, surge el Movimiento de Mujeres Golpeadas a raíz de los numerosos pedidos de auxilio a dichos centros, realizados por mujeres maltratadas (Heise y Chapman 1992).
En los países no desarrollados, en cambio, la violencia hacia las mujeres comienza a visibilizarse en el marco de los movimientos políticos democráticos y de organizaciones de mujeres en lucha contra los regímenes autoritarios. La protesta de las mujeres contra la represión incluyó la lucha contra la opresión que padecían en sus propias vidas, tal como se sostiene en Schuler (1992) para el caso de Argentina, Brasil, Chile y Filipinas.
Las dictaduras militares instaladas en América Latina en las décadas de 1960 y 1970 tuvieron por objeto (a) terminar con los movimientos populares que desafiaban la dominación de Estados Unidos en la región, (b) instaurar un proyecto económico de expansión y consolidación de las grandes corporaciones y (c) implantar en la región el nuevo orden neoliberal monetarista que reemplazaría al modelo keynesiano de estado de bienestar.
En Argentina, si bien la experiencia de golpes militares es de vieja data, la primera dictadura que se instala con la intención de quedarse y no de interrumpir meramente un gobierno democrático, como había sucedido contra Yrigoyen, Perón y Frondizi, es la autodenominada “Revolución Argentina” que va del 28 de Junio de 1966 al 25 de Mayo de 1973 (2.523 días) y luego continúa con otra dictadura autodenominada “Proceso de Reorganización Nacional” que va del 24 de Marzo de 1976 al 10 de Diciembre de 1983 (2.817 días).
A finales de 1982, la situación financiera del país se había tornado crítica. El colapso de la experiencia de gobierno militar era palpable e inevitable: La mágica forma del endeudamiento externo había llegado a término. Entre 1978 y 1982 la deuda externa privada había crecido a una tasa del 38 % promedio anual, mientras que la deuda externa pública lo había hecho a un 36 %. Paradójicamente, la actividad industrial acusaba los resultados más bajos en relación a los últimos 30 años del quehacer económico del país. Con estas condiciones de fondo y el creciente desprestigio político de la dictadura, resultante de la derrota militar en el conflicto de las Malvinas, se abriría una nueva etapa para el país, caracterizada por dos hechos determinantes: a) El inicio de difíciles y angustiosos procesos de renegociación de la deuda externa y b) El diseño de una controvertida política de ajuste en el marco de una apertura democrática.
Hacia fines de 1983, las condiciones sociales del país mostraban con toda crudeza las consecuencias humanas de la política económica desarrollada desde 1976 por la dictadura militar. La vigencia de la patria financiera, la apertura indiscriminada de la economía, el desmantelamiento del aparato productivo nacional, el endeudamiento externo, el congelamiento salarial, la orientación del gasto público hacia las grandes obras faraónicas, la especulación financiera y el consumo superfluo, provocaron despidos, concentración del ingreso, aumento de los índices de pobreza y marginalidad social y un alto porcentaje de población que se encontraba excluida de la salud, la alimentación, la educación y la vivienda.
El 10 de Diciembre de 1983 se inicia un nuevo período democrático en Argentina, como sucediera en otras tantas ocasiones anteriores cuando concluían los lapsos de dictaduras militares que sucesivamente se instalaron en el país desde 1930 en adelante. Vuelve la esperanza, renacen los sueños de libertad, de participación política y de justicia social. La frase del nuevo Presidente constitucional, que asume con más del 52 % de apoyo popular, resume el valor de la democracia recuperada: “Con la democracia se come, se cura y se educa…”. La democracia aparece como la panacea, el remedio que cura todo y tiene un poder infinito y mágico. En 1983 había fascinación con este tema de la democracia, como sostiene Daniel Illanes (2000), porque se recuperaban ciertas libertades y quedaba atrás el fantasma de la persecución, el miedo, la desaparición y la muerte.
Las demandas del pueblo al nuevo gobierno son muchas y variadas: juicio y castigo a los responsables del genocidio de más de 30.000 personas “desaparecidas” por aplicación de la denominada “Doctrina de la Seguridad Nacional”, reivindicación de los derechos humanos, restablecimiento de todas las garantías, derechos e instituciones sociales, reparación del hambre y la desnutrición, reactivación económica, redistribución del ingreso, investigación de la “legitimidad” de la deuda externa, repatriación de los capitales argentinos en el exterior, bloqueo de nuevas fugas de capitales, desmantelamiento de la patria financiera, juzgamiento de los responsables del vaciamiento económico ocurrido entre 1976 y 1983 y reestablecimiento del aparato productivo desmantelado por la dictadura militar, entre otras demandas.
En este contexto de reivindicación de derechos humanos, se instala en el debate público el problema de la violencia familiar. Ésta se refiere a la violencia, tanto física, como psicológica, ambiental o financiera, ejercida en el ámbito familiar por alguno de sus miembros con mayor poder -material o simbólico- respecto a otros miembros, y que consiste en acciones u omisiones sobre éstos, que generan daño, humillación o sufrimiento. Para Corsi (2000) adquiere tres tipos de inscripciones: un problema de derechos humanos, de salud pública y de seguridad ciudadana.
A partir de la segunda mitad de la década de 1980, se inicia el estudio del fenómeno como problema social, definido como situación, estado o condición que afecta a un número significativo de sujetos sociales, que emerge como tal cuando se hace visible y determinados actores sociales demandan o encaran acciones para una resolución del mismo. De estas investigaciones surge que, en el 75% de los casos, la violencia es ejercida por los varones hacia las mujeres. Los estudios abordan este problema de violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar desde la perspectiva de género (Giberti y Fernández, 1989; Fernández, 1992; Rodríguez, 2000; Velázquez, 2003 y Fontana, 2004) y desde el campo simbólico de las representaciones sociales, los mitos, prejuicios y estereotipos (Ferreira, 1992; Fernández, 1992; Entel, 2002 y Lemos, 2003). He abordado hasta aquí la metamorfosis del fenómeno de la violencia hacia las mujeres en problema social. En el siguiente punto, avanzaré en este proceso, refiriéndome a la instalación del problema en la agenda pública como cuestión social.
2. La violencia hacia las mujeres como cuestión social
Ante todo, es necesario clarificar dos conceptos centrales para el desarrollo de este punto: qué es una agenda pública y qué entendemos por cuestión social. En la teoría política, una agenda pública “consiste en el elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios, concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales”(Díaz, 1998). Se distinguen tres tipos de agendas públicas: sistémica, gubernamental y política (Draibe y Henrique, 1988). La primera, contiene los problemas instalados como cuestiones prioritarias en la sociedad por determinados actores sociales que disponen de los recursos necesarios para hacerlo. No todos los problemas de una sociedad integran la agenda sistémica, sino sólo aquellos seleccionados por ciertos actores como prioritarios. La segunda, corresponde a los temas instalados por los organismos gubernamentales, mientras que la tercera es la que efectivamente tiene un carácter operativo como materia de decisión política.
¿Cómo se transforma un problema social en una cuestión prioritaria para ciertos actores sociales, organismos gubernamentales o funcionarios públicos? Evidentemente, no todo problema social se instala como cuestión en la agenda pública, sino únicamente aquellos que se transforman en cuestión social. ¿Qué es la cuestión social y cuál es su origen? En un sentido amplio, Robert Castel concibe la cuestión social como “una aporía fundamental, una dificultad central, a partir de la cual una sociedad se interroga sobre su cohesión e intenta conjurar el riesgo de su fractura. Es, en resumen, un desafío que cuestiona la capacidad de una sociedad de existir como un todo, como un conjunto ligado por relaciones de interdependencia” (Castel 1997:15).
Desde este punto de vista, no sería legítimo atribuir el concepto solamente a las sociedades capitalistas que emergen históricamente de la revolución industrial, sino también a las precapitalistas. Ahora bien, ¿cuál es el elemento capaz de cohesionar un tipo dado de forma societaria, estableciendo relaciones de mutua dependencia entre sus miembros, que neutralicen el riesgo de fractura? Para Castel, la respuesta es el trabajo. En efecto, desde una perspectiva de largo plazo y para cualquier sistema societario, hay “una fuerte correlación entre el lugar que se ocupa en la división social del trabajo y la participación en las redes de sociabilidad y en los sistemas de protección que cubren a un individuo ante los riesgos de su existencia” y, por lo tanto, la cuestión social emerge porque “la imposibilidad de procurarse un lugar estable en las formas dominantes de organización del trabajo y en los modos conocidos de pertenencia comunitaria generó a los supernumerarios antiguos y recientes y sigue generando a los de hoy” (Castel 1997:18).
Para Castel, la cuestión social “se bautizó por primera vez explícitamente como tal en la década de 1830. Se planteó entonces a partir de la toma de conciencia de las condiciones de vida de poblaciones que eran agentes y víctimas de la revolución industrial. Era la cuestión del pauperismo. Un momento esencial, en que apareció un divorcio casi total entre un orden jurídico-político fundado sobre el reconocimiento de los derechos del ciudadano, y un orden económico que suponía miseria y desmoralización masivas. Se difundió entonces la convicción de que había allí una amenaza de orden político y moral o, más enérgicamente aún, de que resultaba necesario encontrar un remedio eficaz para la plaga del pauperismo, o prepararse para la conmoción del mundo. Entendemos por esto que la sociedad liberal corría el riesgo de estallar debido a las nuevas tensiones provocadas por la industrialización salvaje” (Castel 1997:20)
La cuestión social resulta de un estado o situación estructural de tensión o conflicto social, entendido como “una forma de interacción entre individuos, grupos, organizaciones y colectividades que implica enfrentamientos por el acceso a recursos escasos y su distribución…el lugar del conflicto en la definición de la cuestión social me parece crucial para analizar tanto la reacción de los reformadores sociales como las políticas del Estado sobre la cuestión social. Porque la dimensión institucional de las intervenciones sociales era lo que diferenciaba a la cuestión social (de la modernidad liberal) de las formas tradicionales de la asistencia. De manera que las manifestaciones conflictivas del mundo social constituyen un factor decisivo a la hora de pensar la cuestión social” (Lobato, 2000)
¿Cuál es entonces el origen de la cuestión social? La respuesta es posible a partir de la experiencia histórica existente en relación con la cuestión social. Ninguna sociedad tiene la capacidad ni los recursos para atender al mismo tiempo todas las necesidades de sus miembros. Sólo algunas son instaladas en la agenda transformándose en cuestión, es decir, en un asunto sobre el cual recae la atención pública y que amerita algún tipo de intervención con el fin de resolverlo o al menos neutralizarlo. ¿Cuándo una necesidad se instala en la agenda pública y se transforma en una cuestión? Cuando amenaza el orden establecido por quienes detentan el poder para gobernar la sociedad. ¿Cuándo una necesidad constituye una amenaza al orden vigente? Cuando la necesidad se transforma en una demanda capaz de generar un conflicto con suficiente fuerza como para atraer la atención de quienes detentan el poder para gobernar la sociedad.
¿Cuándo y cómo la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar se instala como cuestión en la agenda pública? El problema social de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar se instala en la agenda pública por la acción sistemática de los movimientos feministas en la década de 1970. A partir de la Década de la Mujer, establecida por las Naciones Unidas, el tema de la violencia hacia las mujeres es instalado en la agenda internacional respondiendo a las demandas de las organizaciones de mujeres de todo el mundo, que le asignan un carácter prioritario a su consideración y tratamiento. Un paso importante fue, primero, su reconocimiento como un problema social, y posteriormente su inclusión como una violación de los derechos humanos de las mujeres.
En 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la “Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer”. En la 2ª Conferencia Mundial sobre la Mujer realizada en Copenhague en 1980, se plantea directamente el problema de las mujeres golpeadas y la violencia familiar, adoptándose la resolución “La Mujer Maltratada y la Violencia en la Familia”. En 1981 entra en vigor la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Ésta reafirma los principios de la declaración universal de los derechos humanos y enfatiza la erradicación de todas las formas de discriminación contra las mujeres. En 1985 se lleva a cabo en Nairobi la III Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer.
En la década de 1990, comienzan a difundirse estudios respecto de los costos de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. Los estudios que han llevado a cabo los organismos internacionales han podido corroborar que este problema repercute negativamente, no solo en los miembros del grupo familiar, sino, en todos los ámbitos de la sociedad, señalando la importancia de trabajar fuertemente sobre el tratamiento y la prevención del mismo. En 1990 la Comisión sobre la Mujer de las Naciones Unidas publica las conclusiones y recomendaciones de la Consulta Interamericana sobre Mujer y Violencia. En 1992 el Comité de las Naciones Unidas para Erradicar la Discriminación contra la Mujer adopta la Recomendación Nº 19 sobre violencia contra la mujer. Esta recomendación declara que la violencia contra la mujer es una forma de discriminación contra las mujeres, que refleja y perpetúa su subordinación, y pide que los Estados eliminen la violencia en todas las esferas.
En 1993 la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos realizada en Viena reconoce los derechos de las mujeres como parte de los derechos humanos universales, inalienables e indivisibles. Considera a la violencia hacia las mujeres como un problema de derechos humanos y hace un llamado para que se desarrollen mecanismos con enfoque de género en todos los niveles, tendientes a eliminar la violencia y la discriminación contra las mujeres. También en este mismo año, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer. En 1994 la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas indica la primera Relatora Especial sobre Violencia contra la Mujer, para un período de tres años, con mandato que le permite recibir reclamos e iniciar investigaciones sobre violencia contra la mujer en todos los países miembros.
A nivel regional, en 1994 la Organización Panamericana de la Salud, a través del programa Mujer, Salud y Desarrollo, incorpora como tema prioritario el de la violencia contra la mujer, a la que consideran como una causa significativa de la morbilidad femenina. La Organización de Estados Americanos adopta la Convención Interamericana para Prevenir, Punir y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida como Convención de Belém do Pará, un instrumento internacional que reconoce toda la violencia de género como violación de los derechos humanos. Esta convención constituye la pieza central de la legislación sobre la violencia de género en América Latina y el Caribe y contempla el derecho individual de petición y el derecho de organizaciones no gubernamentales de acoger reclamos junto a la Comisión Internacional de Derechos Humanos.
En 1995 se realiza la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer en Beijing. Dedica toda una sección de su plataforma de acción al tema de la violencia contra la mujer. En 1996 la Comisión sobre la Condición de la Mujer de las Naciones Unidas considera la propuesta de creación de un protocolo opcional para la convención sobre la mujer, estableciendo un procedimiento de reclamos individuales que les permite a las mujeres desafiar las políticas y prácticas discriminatorias de los Estados. En 1999 la Asamblea General de las Naciones Unidas adopta el Protocolo Opcional a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, por medio del cual un Comité pasa a tener competencia para recibir denuncias sobre violaciones de los derechos humanos de las mujeres. Además, declara el 25 de Noviembre como Día Internacional por la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, un logro alcanzado por el movimiento de mujeres de América Latina.
¿Cuándo y cómo la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar se instala como cuestión en la agenda pública en Argentina y en Misiones? La instalación de este problema como cuestión en la agenda de los organismos internacionales significó una gran presión a los países miembros para que lo instalaran también en las agendas nacionales. En el caso argentino, esto coincide con el proceso de recuperación de la democracia y la fuerte demanda popular por la reivindicación de los derechos humanos.
En 1985 se crea una Comisión de Trabajo en el ámbito del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, que luego se convierte en la Comisión Nacional de Prevención de la Violencia Doméstica y Asistencia a la Mujer Golpeada dependiente de la Subsecretaría de la Mujer, creada en marzo de 1987 por Decreto 280/87. Las acciones de dicha Comisión promueven la incorporación en la agenda pública de la problemática de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar, a través de campañas de sensibilización en todo el territorio del país y apoyo para la formación y desarrollo de centros especializados, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Se trata de acciones que instalan la problemática como cuestión en la agenda sistémica y gubernamental. Este proceso es acompañado, además, por la ratificación legislativa nacional de varias convenciones internacionales sobre la materia.
Como hecho relevante que acelera este proceso, Graciela Ferreira describe cómo el asesinato de la pareja de ex campeón mundial de boxeo Carlos Monzón instala el tema en la agenda pública en Argentina. “El homicidio de Alicia Muñiz fue el detonante que permitió descorrer el oscuro velo, entretejido de terror y vergüenza, de prejuicios y de intolerancia, que la comunidad tenía sobre el drama de miles de personas sufrientes que hoy sabemos denominar como mujeres golpeadas…A partir del 14 de Febrero de 1988, el público, los profesionales, los funcionarios, quisieron saber más acerca de aquello que muy pocos de nosotros sabíamos que se llamaba violencia familiar. Muchos periodistas encararon y difundieron el tema con seriedad y respeto, cumpliendo una relevante tarea pedagógica y preventiva. Algunos policías empezaron a comprender el drama de las mujeres denunciantes y cumplieron con su deber de protegerlas. Unos cuantos jueces percibieron los entretelones del proceso que afecta a las mujeres golpeadas y dieron inicio a una nueva jurisprudencia en la que tuvieron espacio las perspectivas aportadas por los psicólogos especializados, que dieron testimonio calificado para estos casos. Algunos servicios hospitalarios destinaron una parte de sus recursos humanos y materiales para atender la demanda proveniente de las víctimas de la violencia familiar. Las conferencias sobre el maltrato conyugal se multiplicaron en instituciones y entidades barriales de la capital y de las provincias. Muchos abogados, médicos, amigos, parientes, vecinos o compañeros de trabajo de mujeres golpeadas se animaron a apoyarlas y derivarlas hacia los lugares de asistencia y asesoramiento. Las ex mujeres golpeadas encabezaron una red solidaria de salvataje hacia sus congéneres atrapadas en la violencia. Se inauguró la primera comisaría femenina en La Plata y en 6 meses tuvieron más de 2.000 denuncias, en su mayor parte de violencia conyugal y violaciones” (1).
En noviembre de 1988, se organiza el Primer Encuentro Nacional de Centros de Prevención de Violencia Doméstica y Asistencia a las Víctimas, que se desarrolla en Chapadmalal, Buenos Aires. En 1989, con el apoyo de las Naciones Unidas, se publica el libro “Mujer Golpeada”, que recopila las ponencias y conclusiones producidas en ese encuentro. El recambio presidencial, en 1989, determina el cese de la Comisión Nacional de Prevención de la Violencia Doméstica y Asistencia a la Mujer Golpeada y el de la Subsecretaría de la Mujer (Chejter, S. 1997). A partir de ese momento se produce un vacío institucional a nivel nacional, que se subsana en 1991 con la creación del Consejo Nacional de la Mujer (2), dependiente de la Presidencia de la Nación.
En la provincia de Misiones, la temática de la mujer se instala en la agenda pública a partir del 10 de Diciembre de 1987, cuando asume como gobernador el justicialista Julio César Humada, quien reivindica el protagonismo de las mujeres en el espacio político provincial. El antecedente de María Eva Duarte de Perón estaba muy presente y vivo en lo que respecta al papel de las mujeres en el espacio público, como justicia social y no como concesión patriarcal. Evita encarnaba la continuación de la lucha de muchas otras mujeres que ya desde principios del siglo XX en Argentina exigían su reconocimiento como sujetas políticas y sociales.
En 1988 se crea el Ministerio de Bienestar Social, la Mujer y la Juventud, una cartera que resultaba novedosa en el país y en la provincia, al incorporar explícitamente a nivel ministerial un área especializada en la problemática de la mujer y de los jóvenes. Fue una decisión política acertada y progresista, ya que la temática de la mujer comenzaba a tener espacio propio en la agenda pública nacional, como parte del proceso de reivindicación de los derechos humanos, tras la recuperación de la democracia en 1983.
Otro espacio donde claramente aparece en la agenda pública la temática de la mujer en Misiones es en relación a la creación e integración del Consejo Provincial de la Mujer. Por iniciativa del gobierno nacional que asume el 8 de Julio de 1989, se promueve en cada provincia la creación de Consejos Provinciales de la Mujer. En Misiones, se conformó con dos mujeres representantes de cada uno de los 75 municipios de la provincia, que debían ser designadas por los intendentes. En su primera asamblea, el Consejo Provincial de la Mujer, dependiente de la Subsecretaría de la Mujer, aprueba el Programa Casa de la Mujer, cuya sede central se inauguró el 18 de Diciembre de 1989. Tenía por finalidad constituirse en una estructura aglutinante de las mujeres, es decir, un espacio físico, político y social donde podían converger abiertamente, especialmente las que tenían experiencia de trabajo comunitario con comedores, distribución de bonos solidarios, comunidades eclesiales, docencia o militancia política, entre otras.
En lo que hace a la problemática de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar y su instalación como cuestión en la agenda pública, en Misiones se configura en sentido inverso al proceso seguido en la agenda internacional y Argentina desarrollado anteriormente. En efecto, contrariamente a lo que había ocurrido a nivel internacional y nacional, donde la lucha de los movimientos feministas y de las organizacionales sociales de mujeres habían instalado el problema de la violencia hacia las mujeres como cuestión en el espacio público y luego de varios años de lucha logran instalarlo en la agenda de los organismos internacionales y de los gobiernos, en Misiones la cuestión se instala desde el Gobierno y a partir de dicha acción la población comienza a tomar conciencia del problema y a demandar la intervención creciente del Estado en el mismo.
3. La violencia hacia las mujeres como objeto de políticas públicas
¿Cómo se transforma la cuestión de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar, en objeto de políticas públicas en Argentina y en Misiones? Ante todo, ¿qué entendemos por políticas públicas? No hay consenso entre los autores respecto a una definición única en este tema. Para algunos, se resume en “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” (Meny, Y. y Thoening, J.C. 1992). Para otros (Oslak, O. y O’Donnel, G.1982), las políticas públicas deben ser entendidas como un proceso de doble vía: hacia la sociedad y hacia el interior del propio Estado. Por un lado, tiene incidencia en la toma de posiciones que asumirán otros actores sociales y, por otro, generan procesos al interior del propio Estado, a través de repercusiones verticales y horizontales que se manifiestan en la asignación de competencias y recursos a quienes estarán a cargo del diseño y ejecución de esta políticas. Estos movimientos en el Estado producen nuevas políticas y estructuras especializadas que, a su vez, generan nuevas redefiniciones de las políticas. En todo este proceso, se abren espacios para la interrelación entre el Estado y la sociedad.
Medellín Torres relaciona las políticas públicas con el concepto de régimen político, definido como la forma de ejercicio del poder político y de relación entre el estado y la sociedad (Carretón, M. 1995). Esto implica que las políticas públicas dan cuenta de un determinado grado de conflicto en la sociedad y que expresan el grado de control que tiene el gobernante sobre el aparato estatal. Para este autor, “las políticas revelan y especifican la puesta en juego de un proyecto de dirección política del Estado y la sociedad que se gobierna y un proyecto de dirección ideológica acerca de cómo debe moldearse el Estado para que interactúe con la sociedad y viceversa” (Medellín Torres, 1997).
En una forma extensa, Cristina Díaz define la política pública como un “proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y a sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia, transformando la realidad” (Díaz, 1997).
La relación entre políticas públicas y género es un fenómeno muy reciente en nuestro país. En efecto, las políticas públicas en todos los ámbitos han sido diseñadas, elaboradas y ejecutadas por los grupos que detentan más poder en la sociedad. En este sentido, las voces, las ideas, los valores y las experiencias que han transcurrido fuera de los caminos en los cuales el poder transita, no han sido tenidos en cuenta por estas políticas públicas. Las mujeres, hasta no hace mucho, han sido relegadas sistemáticamente del ámbito de lo político, principalmente de la esfera de toma de decisiones. Como sostiene Marcela Rodríguez, “La incorporación de la equidad de género como tema de debate y de políticas públicas es el resultado de un largo proceso social y político. Sólo a partir del reconocimiento y la crítica respecto de la construcción cultural, social, política y económica de las desigualdades entre los géneros se comenzó a pensar en la necesidad de políticas públicas que incorporen esta dimensión” (Rodríguez, 2001).
La cuestión de las políticas estatales y las mujeres debe superar la mera atención de sus necesidades y demandas en un contexto determinado. En este sentido, se han diferenciado las necesidades prácticas de género de las necesidades estratégicas de género (3) .Así se ha considerado que las necesidades prácticas de género se refieren a aquellas relacionadas con los roles tradicionales que las mujeres desempeñan en la sociedad, tales como los de madre, esposa, ama de casa. En este caso, no cuestionan los estereotipos y roles establecidos ni la situación social de subordinación de la mujer que ellos conllevan. Se trata de necesidades que surgen en relación con las condiciones de la vida cotidiana de las mujeres, en general en situación de inferioridad, de pobreza, de falta de servicios básicos, entre otros.
Por su parte, las necesidades estratégicas de género claramente aluden a la situación de desigualdad de género, a la diferencia jerárquica entre varones y mujeres en distintos ámbitos de la sociedad, a la división sexual del trabajo, a la falta de acceso al poder en lo público, entre otras cuestiones. Las políticas públicas que apuntan a estas necesidades proponen la transformación de estructuras políticas, sociales, económicas y culturales, con el fin de garantizar la plena y activa ciudadanía de las mujeres, fortaleciendo su autoestima, promoviendo su empoderamiento, para que puedan elegir y materializar libremente sus planes de vida, para que puedan hacer oír sus voces en el debate público, para que se construyan los cimientos de una sociedad más igualitaria, equitativa y justa.
Por eso, cabe distinguir aquí las políticas dirigidas a las mujeres del concepto de políticas públicas con perspectiva de género. De acuerdo con Patricia Gómez “las políticas públicas dirigidas a las mujeres no necesariamente conllevan una perspectiva de género, dado que no siempre dan cuanta del proceso diferencial de socialización entre varones y mujeres y sus consecuencias en el desarrollo de los individuos y de la comunidad. Más bien, parten de prácticas asistenciales y muchas veces son entendidas y ejecutadas como acciones puntuales dirigidas a una población determinada. En el mejor de los casos, las mismas son formuladas a través de un proceso participativo con las mujeres de la comunidad en cuestión y otras tantas llevadas a la práctica por este grupo social. Sin embargo, ello no necesariamente da lugar a cambios en las relaciones sociales y, muchas, veces, estas políticas se encuentran “arrinconadas” en algún lugar del organigrama estatal” (Rodríguez, M. 2001)
Como sostiene Marcela Rodríguez, básicamente se trata de formas asistenciales de intervención estatal, donde la mujer no resulta sujeto autónomo de derecho ciudadano sino intermediaria entre los programas sociales y sus familias (Provoste, P. 1995). En otros casos, el factor que resulta central en estas políticas es la situación de pobreza, sin tener en cuenta la condición de género ni el desarrollo de su autonomía o empoderamiento.
Por su parte, las políticas públicas que incorporan las perspectivas de género, parten de las premisas de que las instituciones estatales son partícipes de la construcción política y social de los géneros y, por lo tanto, pueden combatir la inequidad y la desigualdad entre varones y mujeres. Estas políticas se plantean en un contexto más amplio tendiente a optimizar y promover una mejor calidad de vida para todos y todas, a través del pleno ejercicio de la ciudadanía. Parten de una concepción basada en el respeto de las mujeres como sujetas sociales activas y participativas en el desarrollo. Las políticas de género conciben a las mujeres no como un sujeto homogéneo susceptible de asistencia, sino como ciudadanas que son portadoras de derechos y en tanto miembro de la comunidad política (Rodríguez, M. 2001).
Con la creación del Consejo Nacional de la Mujer en 1991, este organismo concentra la tarea de diseño de políticas públicas en torno a la cuestión de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. Una de las acciones es la elaboración, en forma coordinada con UNICEF Argentina, de los manuales que componen la Serie “La violencia contra las mujeres en el ámbito de las relaciones familiares” destinada a profesionales y personal de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, con el objetivo de brindar información y difusión de modalidades para la intervención en casos de violencia. Otra acción es la elaboración del proyecto de la ley nacional nº 24.417 de violencia familiar: El organismo participó activamente en las negociaciones y reuniones parlamentarias para lograr su sanción a fines de 1994.
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 incorpora a su texto diversos tratados internacionales de derechos humanos, entre los que se encuentra la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Este instrumento reafirma y garantiza el derecho de todas las mujeres a una vida libre de violencia. A partir del año 2000, se crea en el Consejo Nacional de la Mujer un área denominada Prevención de la Violencia contra la Mujer, lo que significó llevar adelante acciones más específicas en esta problemática.
En la provincia de Misiones se implementa en 1988 desde la Subsecretaría de la Mujer, dependiente del nuevo Ministerio de Bienestar Social, la Mujer y la Juventud, el Programa de Prevención de la Violencia Familiar y Asistencia a las Víctimas. Hasta ese momento, como se expuso anteriormente, la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar no estaba visibilizada como problema social. Si bien existían numerosos casos de maltrato de toda índole, esto no era visibilizado como problema por la población ni por las instituciones sociales. Todavía no se había tomado conciencia socialmente de la existencia y de las graves consecuencias del problema, a pesar de que afectaba a una gran parte de la población, especialmente a las mujeres y a los niños.
El Programa de Prevención de la Violencia Familiar y Asistencia a las Víctimas incorporó un servicio telefónico gratuito de emergencia conocido como Línea 102, con cobertura en todo el territorio provincial, que permitió la denuncia de numerosos casos de violencia familiar. Esta línea gratuita fue difundida con el eslogan El Número de los Niños, lo que favoreció la rápida instalación en el imaginario social como un dispositivo de denuncia eficaz, tanto de prevención como de asistencia a las víctimas de violencia. Esto posibilitó un acelerado proceso de visibilización social del problema y desencadenó un volumen tal de denuncias y de demandas de atención de casos, que desbordó la capacidad operativa de los organismos públicos, que no contaban con la capacitación específica ni con los recursos necesarios para abordar la problemática.
El Programa de Prevención de la Violencia Familiar y Asistencia a las Víctimas se apoya en una estructura administrativa con nivel de Departamento dependiente de la Subsecretaría de la Mujer. Con esta estructura mínima funciona durante toda la década de 1990, transformándose recién en el año 2004 en la Dirección de Violencia Familiar y Género. No obstante esta jerarquización institucional, el Programa nunca contó con presupuesto propio, ni con otros recursos humanos y materiales básicos para un adecuado abordaje del problema.
Entre las principales líneas de trabajo desarrolladas, se destacan las acciones de contención y asesoramiento a las víctimas, las visitas domiciliarias para la constatación de los casos denunciados telefónicamente, la intervención y seguimiento de los casos denunciados, la elaboración de informes socioambientales y psicológicos con fines judiciales, la terapia psicológica, los grupos de autoayuda, la capacitación a los miembros de organismos públicos e instituciones sociales, las campañas de difusión y sensibilización a través de los medios masivos de comunicación social, el asesoramiento legal y, fundamentalmente, la presencia en todo tipo de eventos públicos, reuniones, encuentros, congresos, conferencias y otros, reivindicando el derecho de las mujeres y de los niños a vivir sin violencia.
El 5 de Septiembre de 1996, la Cámara de Representantes de la Provincia de Misiones, sanciona la Ley 3325 de Protección a las Víctimas de Violencia Familiar. Se trataba de una réplica de la ley nacional nº 24.417 referida anteriormente. Se firma además un Convenio de Colaboración Recíproca entre los Ministerios de Bienestar Social, la Mujer y la Juventud, de Cultura y Educación, de Salud Pública, de Gobierno y el Poder Judicial de la Provincia de Misiones, con el fin de crear el dispositivo interinstitucional mínimo para atender los casos de violencia denunciados. Por la imposibilidad de abordar todos los casos denunciados en la provincia, se ponen en marcha varias redes municipales y de organizaciones no gubernamentales, para la contención, asesoramiento y derivación de las víctimas de violencia familiar.
En el año 2003 se crea la primera Comisaría de la Mujer en la ciudad de Posadas, como experiencia novedosa en la materia. Sin embargo, esta dependencia no cuenta con profesionales especializados en la problemática de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar ni tampoco con los recursos materiales suficientes como para atender las denuncias radicadas. En el año 2005 toman estado parlamentario dos proyectos de ley de modificación de la ley 3325, con el fin de ampliar su alcance y mejorar sustancialmente el mecanismo procesal para la tramitación de denuncias y la actuación de los funcionarios públicos, policiales y judiciales, en los casos de violencia familiar.
Estas políticas públicas, tanto a nivel nacional como provincial, se encuentran más en etapa de gestación que de diseño y ejecución. Tanto a nivel nacional como provincial, los casos de violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar, que toman estado público, son cada vez más aterradores e impactan fuertemente en el tejido social. Sin embargo, esta cuestión tan dramática sigue instalada solamente en la agenda sistémica y a lo sumo gubernamental, sin transformarse en agenda política que efectivamente implique acciones y recursos direccionados real y efectivamente a transformar la realidad. Es indudable que en este tipo de políticas se pone en evidencia un tipo de relación distante y desaprensiva del Estado con la sociedad y del Estado con sus propios funcionarios y aparatos administrativos. Ponen en evidencia también un tipo de dirección política e ideológica de falta de compromiso y ausencia del Estado en este campo.
Conclusión
Todavía no hay una clara política pública en relación a la violencia hacia las mujeres. Si bien como se ha dicho, Argentina ha ratificado algunas de las Convenciones más importantes, especialmente la de Belém do Pará, todavía no se puede establecer que se hayan dado pasos importantes para traducirla en realidad por parte del Estado. Si bien pueden destacarse algunos logros, se trata de logros más generales en relación a la visibilización de la violencia y la asunción de responsabilidades limitadas a nivel estatal y social. Falta transformar la agenda estatal en agenda política, es decir, pasar de los meros enunciados de intenciones a la acción política real y efectiva, con la cual se identifican a las políticas públicas (Meny y Thoenig, 1992)
En el tema de la violencia hacia las mujeres, en una perspectiva histórica más larga, las iniciativas a nivel estatal, tanto nacional como provincial y municipal, no tienen aún la envergadura ni el impacto que la realidad de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar exige. Más aún, comparativamente, han alcanzado mayor desarrollo en cuanto al abordaje de esta problemática, el conjunto de organizaciones no gubernamentales. No se han destinado los recursos públicos en el volumen que el problema requiere, por su gravedad e impacto en el entramado social.
En las instancias gubernamentales, los programas y servicios suelen estar sujetos a modificaciones y cambios ligados a factores de índole político-partidaria, que muchas veces anteponen objetivos ideológicos y estratégicos a los objetivos de una política pública con perspectiva de género. Esto se manifiesta en los momentos de cambios en la administración gubernamental: muchos servicios son sometidos a cambios que no siempre coinciden con cuestiones técnicas o de funcionamiento del servicio o programa.
Se ha podido demostrar en este trabajo las tres dimensiones o procesos sociales básicos en relación con el fenómeno de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. En primer lugar, su larga trayectoria histórica como tal, hasta transformarse recién en la segunda mitad del siglo XX en un problema social. Esto da cuenta de la lentitud de cambio de algunos procesos sociales, más aún tratándose de procesos que involucran directamente a las mujeres. Nada ha sido fácil para las mujeres en ningún momento de la historia. Nada ha sido gratuito, sino que por el contrario han sido largas, penosas y trágicas las luchas de las mujeres por sus reivindicaciones más elementales, casi de sentido común, tales como ser reconocidas socialmente como alguien y dejar de ser algo que se puede manipular y disponer alegremente.
En segundo lugar, las luchas por instalar el problema en la agenda de los organismos internacionales, que son los que construyen los discursos que adoptan las naciones. Nada existe socialmente, a menos que esté en el discurso dominante construido desde estos organismos que detentan un enorme poder político e ideológico. Había que instalar el problema como una cuestión social que atrajera la atención del poder político. Luego, pasar del discurso de los organismos internacionales a constituir una cuestión en las agendas nacionales de los países miembros. En Argentina, este proceso se inscribió en el resurgimiento de la democracia tras el estrepitoso fracaso militar de las Malvinas y la cruenta represión vivida en el país. En Misiones se instala desde el poder político por mera extensión del proceso nacional e internacional, no por alguna demanda social o por acción de las propias mujeres.
En tercer lugar, la escasa presencia del Estado en materia de políticas públicas en esta cuestión. Esto da cuenta de la enorme distancia que existe entre el Estado y los problemas reales y significativos que afectan directamente a los ciudadanos. No se ha puesto suficiente voluntad política ni se han volcado suficientes recursos públicos para atender el grave problema de la violencia hacia las mujeres en el ámbito familiar. Sigue siendo una gran asignatura pendiente y una gran deuda social de la democracia. Tal vez podría argüirse que se trata de una cuestión muy reciente y de no muy larga data. Con este criterio, debería esperarse tal vez algunos siglos más, tal vez algunas cuantas muertes más. Se trata en realidad de una cuestión ideológica de toma de posición ante la vida y ante los más elementales derechos humanos.
Notas
1. Texto publicado en Cartas al país del diario Clarín el miércoles 14 de Junio de 1989 por Graciela B. Ferreira.
2. El Consejo Nacional de la Mujer es el organismo del Estado Nacional que tiene la obligación de velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales, entre los cuales se encuentran los pactos y los tratados de derechos humanos. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer tiene rango constitucional desde la reforma constitucional del año 1994 (art. 75 inc. 22). El objetivo Institucional: Promover un nuevo modelo de contrato social basado en la plena e igualitaria participación de las mujeres en la vida social, política y cultuela del país. Dicho modelo estará fundado en una nueva concepción de la ciudadanía que reconoce la existencia de desigualdades e inequidades que afectan el ejercicio plena de la misma, promoviendo la responsabilidad compartida entre mujeres y varones. Objetivos específicos: Legitimar ante la sociedad la relevancia de la equidad de género para el fortalecimiento de la democracia; impulsar políticas públicas con perspectivas de género que contribuya a la superación de las diversas formas de discriminación contra las mujeres y promuevan las condiciones sociales adecuadas para garantizar a las mismas el ejercicio efectivo de sus derechos; fortalecer institucionalmente las Áreas Mujer provinciales y locales y la articulación de acciones conjuntas.
3. Ver, en este sentido, Guía para la formulación y ejecución de políticas municipales dirigidas a mujeres, Red Mujer Hábitat América Latina – HIC, CICSA UNIFEM Oficina Regional para Brasil y Cono Sur, 2000.
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