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Emergência e Implementação dos Programas de Renda Mínima no Contexto Mundial: Especificidades do Caso Brasileiro

Robson Roberto da SilvaDescargar PDF

Resumo
Este trabalho busca apresentar um estudo sobre o processo de emergência e implementação dos programas de renda mínima no mundo e no Brasil. Especificamente, no cenário mundial, procurou discutir a emergência e o desenvolvimento do Welfare State, apontando seus distintos padrões de proteção social, para posteriormente realizar um estudo sobre o processo de emergência e implementação dos programas de renda mínima, que foi orientado a partir de distintas correntes teóricas, em um contexto de crise do Welfare State. Já no cenário nacional, buscou realizar um estudo sobre esse processo, destacando suas especificidades, e procurou apresentar os objetivos e o desenho operacional do programa de transferência de renda: o Bolsa Família, que foi lançado, em outubro de 2003, pelo presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, e vem sendo implementado em todo país.

Palavra-chave: Welfare State, programa de renda mínima, Programa Bolsa Família, Brasil.

Abstract
This work searchs to present a study on the emergency process and implementation of the programs of minimum income in the world and Brazil. Specifically, in the world-wide scene, it looked for to argue the emergency and the development of the Welfare State, being pointed its distinct standards of social protection, later to carry through a study on the emergency process and implementation of the programs of minimum income, that was guided from distinct theoretical chains, in a context of crisis of the Welfare State. No longer national scene, searched to carry through a study on this process, being detached its especificidades, and looked for to present the objectives and the operational drawing of the program of income transference: the Bolsa Família, who was launched, in october of 2003, for president of the Republic Luiz Inácio Lula da Silva, and comes being implemented in all country.

Key-words: Welfare State, program of minimum income, Bolsa Família Program, Brazil.

I – Introdução

A compreensão acerca da emergência e da implementação dos programas de renda mínima, no cenário mundial, só é possível a partir de uma discussão sobre Welfare State. Isso porque somente em um contexto mundial de crise dos Estados de Bem-Estar Social, na década de 1970, que esses programas surgem como uma alternativa de política social.
No caso do Brasil, o processo de emergência e implementação desses programas teve início nos anos 1990 a partir de algumas questões, como, por exemplo, a precariedade do sistema de proteção social e as reformas institucionais no arcabouço das políticas sociais.
Essas questões serão tratadas ao longo deste trabalho, que está dividido em 2 (duas) etapas. Na primeira etapa, procurou apresentar uma discussão sobre o processo de emergência e desenvolvimento do Welfare State, apontando seus distintos padrões de proteção social, para posteriormente realizar um estudo sobre o processo de emergência e implementação dos programas de renda mínima, que foi orientado a partir de distintas correntes teóricas, em um contexto de crise do Welfare State.
Já na segunda, e última etapa, buscou realizar um estudo sobre o processo de emergência e implementação dos programas de renda mínima no Brasil, destacando suas especificidades, e procurou apresentar os objetivos e o desenho operacional do programa de transferência de renda – o Bolsa Família, que foi lançado, em outubro de 2003, pelo presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, e vem sendo implementado de forma descentralizada, intersetorial e com exigências de contrapartidas sociais em diversos municípios brasileiros.
II – Emergência, Desenvolvimento e Crise do Welfare State: Questões para o Debate sobre os Programas de Renda Mínima no Cenário Mundial

2.1 – Emergência e Desenvolvimento do Welfare State

A emergência e o desenvolvimento do Welfare State consagrou a ação estatal no campo social. Especificamente, a assistência passou a ser caracterizada como política social importante, com base na compreensão correta de que a sobrevivência material das pessoas precisa estar acima dos valores de mercado (Bobbio, 1992 apud Demo, 1997). Esta consagração foi resultado de um longo processo de conquista histórica, que fez confluir pelo menos dois fatores essenciais: de um lado, a presença de um sistema econômico altamente produtivo nos países industrializados e que permitia uma absorção significativa da força de trabalho, com lapsos excepcionais de pleno emprego, como no período pós-guerra; de outro, avanços expressivos da cidadania e da democracia impulsionados em grande parte pela evolução quantitativa e, sobretudo, qualitativa dos sistemas educativos, em particular públicos, que possibilitaram a relativa superação da pobreza política da população abrindo caminho para formas mais efetivas de consciência crítica e organização política da cidadania. (Demo, 1997).
Entretanto, é preciso considerar que esta consagração foi resultado de diferentes processos históricos de formação da relação entre Estado e sociedade, o que contribuiu para construção de diferentes padrões de Welfare State, configurando distintas modalidades de proteção social (Fleury, 1994).

2.2.1 – Distintos Padrões de Welfare State

O Welfare State é uma referência indispensável para se pensar o Estado contemporâneoi. Quase todos os países adotaram mecanismos públicos de proteção social. Esses mecanismos, se analisados do ponto de vista formal, se assemelham muito. São, em geral, programas previdenciários, assistenciais e de saúde. Porém, quando analisados sob a ótica de sua operacionalização, ou seja, a partir das formas de financiamento, cobertura, tipos de programas e acesso, se diversificam em inúmeras modalidades.
Essa constatação das semelhanças e diversidades dos mecanismos públicos de proteção social está na origem dos esforços teóricos para a construção de tipologias dos Estados de Bem-Estar Social.
Alguns autores, como, por exemplo, Draibe e Aureliano (1989), Fleury (1994) e Esping-Andersen (1991), discutem as tipologias disponíveis na literatura sobre Welfare State e apontam questões importantes.
Fleury (1994) cita uma tipologia clássica que é a de Titmus, na qual são identificados “três modelos de política social, a partir da conjugação de critérios tais como mercado versus sistema público e grau de redistribuição dos sistemas de proteção social” (Fleury, 1994, p. 105).
Esta tipologia também é utilizada por Draibeii (1990), com objetivo de discutir a evolução recente do modelo brasileiro de proteção social. O Quadro – 1, abaixo, elaborado por esta autora expõe os componentes, desta tipologia, a partir de estudos realizados por autores, como, por exemplo, Titmus.

Quadro 1: Tipos de Welfare State

A

B

 

C

Welfare residual (caracterizado principalmente por políticas seletivas).

Welfare meritocrático–particularista
B1 – corporativo
B2 – clientelista

Welfare institucional–redistributivo (caracterizado por políticas universalistas e igualitárias, algumas vezes temperadas por políticas seletivas).

Fonte: Draibe (1990, p. 5).

De modo equivalente, Esping-Andersen (1991) também discute três modelos de Welfare State – o liberal, o conservador e o social-democrata – embora tenha como ponto de partida uma visão mais abrangente, que usa como critério o grau de democratização social alcançado pelo capitalismo.
No modelo liberal ou residual, o Estado só intervém quando o mercado impõe demasiadas penas a determinados segmentos sociais e onde os “canais ‘naturais’ de satisfação das necessidades – o esforço individual, a família, o mercado, as redes comunitárias – mostram-se insuficientes”(Draibe, 1990, p. 6). Este modelo, dominante nos EUA, Austrália e Canadá (Esping-Andersen, 1991), tem o mercado como espaço óbvio de distribuição, do que resulta a prevalência de esquemas privados e ocupacionais de seguro social. Fleury (1994) sintetiza muito bem as principais características desse modelo.

“O ‘modelo liberal’ é aquele que maximiza o status mercantil do trabalho assalariado, o que se expressa no princípio de less eligibility que desqualifica e pune os usuários dos serviços social. Além de salientar o residualismo da política social neste contexto. [Esping-Andersen] chama a atenção para o individualismo atuarial prevalecente, conectando contribuições prévias com benefícios” (Fleury, 1994, p. 107).

Já o modelo meritocrático–particularista ou conservador se caracteriza por vincular estreitamente a ação ‘protetora’ do Estado ao desempenho dos grupos protegidos. Quem ‘merece’, ou seja, quem contribui para a riqueza nacional e/ou consegue inserção no cenário social legítimo, tem direito a benefícios sociais diferenciados conforme a classe e o status. Este modelo é típico das nações como, por exemplo, a Áustria, a França, a Alemanha e a Itália (Esping-Andersen, 1991) e, segundo Fleury (1994), “é claramente identificado com a política bismarckiana na qual um Estado intervencionista promove a subordinação individual e a lealdade a suas ações” (Fleury, 1994, p. 107).
O modelo social-democrata ou institucional–redistributivo considera o bem-estar social “como parte importante e constitutiva das sociedades contemporâneas, voltado para a produção e distribuição de bens e serviços sociais ‘extramercado’, os quais são garantidos a todos os cidadãos” (Draibe, 1990, p. 6); e o mercado é visto como incapaz de realizar uma alocação de recursos de modo a reduzir a insegurança e eliminar a pobreza. Draibe (1990) destaca as seguintes características desse modelo:
Concepção ampla de cidadania que enfatiza a política social como um direito.
Os bens e serviços sociais básicos são produzidos pelo Estado e gratuitamente distribuídos com base em critérios universalistas.
Os sistemas tendem a definir um padrão mínimo de renda considerado básico para seus cidadãos.
Este modelo social-democrata assim como os modelos meritocrático e liberal são ampliados por Fleury (1994), ao apontar que a problemática da proteção social precisa ser apreendida a partir de uma dupla dimensão: política e institucional, além de formular uma proposta que agrupa cada um desses modelos.
Fleury (1994) elabora essa proposta tomando como base os critérios que articulam a natureza da proteção social – Assistência Social, Seguro Social e Seguridade Social – e a expressão jurídica e política articulados a modalidade de integração Estado/sociedade – Cidadania Invertida, Cidadania Regulada e Cidadania Universal. Os principais traços encontrados nessa proposta pela autora são apresentados no Quadro – 2 abaixo e explicados a seguir.
Quadro 2: Modelos de Proteção Social

MODALIDADE ASSISTÊNCIA SEGURO SEGURIDADE
Denominações
Ideologia
Princípio
Efeito
Status
Finanças
Atuaria
Cobertura
Benefícios
Acesso
Administração
Organização
Referência
Residual
Liberal
Caridade
Discriminação
Desqualificação
Doações
Fundo
Alvos
Bens/serviços
Teste Meios
Filantrópico
Local
Poor Laws
Meritocrático
Corporativa
Solidariedade
Manutenção
Privilégio
% Salário
Acumulação
Ocupacional
Proporc. Salarial
Filiação
Corporativo
Fragmentada
Bismarck
Institucional
Social-democrática
Justiça
Redistribuição
Direito
Orçamento público
Repartição
Universal
Mínimo Vital
Necessidade
Público
Central
Beveridge
Cidadania Invertida Regulada Universal

Fonte: Fleury (1994, p. 108).

O modelo de “seguro social” tem como característica a proteção social por meio de uma relação de direito contratual estabelecida somente para determinadas categorias profissionais reconhecidas pelo Estado. Desta forma, os direitos concedidos podem ser diferenciados dependendo da organização da categoria profissional que o indivíduo esteja inserido e de sua contribuição (Fleury, 1994). Santos (1979) denominou esta relação como “cidadania regulada”.
“… Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei…” (Santos, 1979, p.75).

O modelo de “assistência social” tem como características ações emergenciais, compensatórias, organizadas sob a associação de bases filantrópicas e políticas públicas. Neste modelo, as ações são voltadas para os indivíduos mais vulneráveis e não configuram a relação de direito social, muitas das vezes, por serem estigmatizantes e punitivas (Fleury, 1994). Fleury (1994, apud Fleury, 1984) denominou esta relação como de “cidadania invertida”, pois os indivíduos precisam provar que foram incapazes de suprir suas necessidades no mercado para ter acesso a esta proteção social.
O modelo de “seguridade social” busca romper com as noções de cobertura restrita somente para os indivíduos inseridos no mercado formal de trabalho; procura superar a relação contribuição versus benefícios, gerando mecanismos mais solidários e redistributivos. Neste modelo, o conceito de cidadania que está diretamente relacionado é o de “cidadania universal”. Este caracteriza-se por preconizar o direito de todos os indivíduos, por meio do Estado, a usufruir de um mínimo vital em termos de renda, bens e serviços, fundamentados nos princípios de justiça social (Fleury, 1994).
Estes três modelos de proteção social são de fundamental importância para entender o debate atual sobre os programas de renda mínima, uma vez que com a crise do Welfare State esses programas são implementados e passam, muitas das vezes, a estar associado a distintas correntes teóricas, como, por exemplo, a corrente de inspiração liberal e a corrente distributivista, apresentadas em Silva e Silva (1996) e que, respectivamente, têm relação com o modelo de assistência social e o de seguridade social apresentados anteriormente.
2.3 – Emergência dos Programas de Renda Mínima: Dificuldades do Welfare State no Cenário Mundial
Os programas de renda mínima surgem, como uma alternativa de política social, a partir da década de 1970, no contexto de crise do Welfare State. Os estudos internacionais sobre a emergência desses programas apontam dois eixos de análises importantes, que são identificados como fundamentos específicos do atual debate sobre apresente temática.
O primeiro eixo está relacionado às grandes transformações que vêm ocorrendo na economia internacional nas últimas décadas que conformam profundo impacto no mundo do trabalho: precarização e fragmentação do trabalho associadas ao crescente desemprego e aumento nos índices de pobreza, mesmo nos países desenvolvidos. Esse novo fenômeno é denominado na literatura de “nova pobreza” (Castel, 1999 e Paugam, 2003).
“… A chamada ‘nova pobreza’ é um fenômeno relacionado especialmente com as transformações ocorridas no mundo do trabalho, como a precarização e a flexibilização das relações de trabalho, o aumento do desemprego de longo prazo e também o descolamento entre o trabalho e o rendimento” (Paugam, 2003, p. 26).

A “nova pobreza” vem sendo associada à entrada de novos atores no cenário político internacional reivindicando por melhores condições de vida. Tal fato vem sendo considerado como a “nova questão social”, pois está relacionado às mudanças no mundo do trabalho, que coloca em cheque os princípios organizadores de solidariedade e a concepção tradicional de diretos sociais (Rosanvallon, 1996).
“… Desde el principio de los años ochenta, el crecimiento de la desocupación y la aparición de nuevas formas de pobreza parecieron, al contrario, llevarnos a largo tiempo atrás. Pero a la vez se ve con claridad que no se trata de un simple retorno a los problemas del pasado. Los fenómenos actuales de exclusión no remiten a las categorías antiguas de la explotación. Así, ha hecho su aparición una nueva cuestión social…” (Rosanvallon, 1996, p. 7).
Segundo Castel (1999), esta nova “nova questão social” impõe grandes dificuldades aos países que já haviam consolidados o Welfare State (Castel, 1999).
Esta dificuldade trata-se do segundo eixo de análise referido, tendo em vista que o Welfare State da forma como estava estruturado, baseado no pleno emprego e no desemprego temporário, não consegue atender as demandas cada vez mais de ‘novos pobres’ (Silva e Silva, 1996).
Neste contexto, emerge, nos países de Welfare State avançados, o debate sobre os programas de renda mínima, como uma alternativa de política social independente da participação dos indivíduos no mercado “formal” de trabalho. Tal debate aponta que a garantia de uma renda mínima para todos os indivíduos asseguraria sua inserção social e, em última instância, sua cidadania.
De acordo com Ramos (1994), a emergência dos programas de renda mínima, nos países de capitalismo avançado, como uma alternativa de política social, constitui uma verdadeira ruptura tanto no campo econômico quanto no campo dos direitos da cidadania. Isso porque, se na esfera econômica, o rendimento individual sempre esteve atrelado à participação na produção e a principal forma de integração social era a inserção no mercado de trabalho, na esfera dos direitos da cidadania, esses se restringiam à política e a certos espaços sociais, como saúde e educação. Mas, com a “crise do emprego” dos anos 80 e a incapacidade de integração social via mercado de trabalho, houve a necessidade de se ampliar os direitos da cidadania à esfera econômica, garantindo uma renda mínima a todos os cidadãos, independente ou não da inserção no mercado do trabalho. Essa ampliação, segundo Draibe (1992), contribuiu para que:
“… de uma concepção de programas assistenciais dirigidos aos pobres, evolui-se para a concepção de mínimos sociais garantidos a toda a cidadania e preferentemente dispensados sob a forma de um recurso financeiro de alocação universal” (Draibe, 1992, p. 267).
A garantia de uma renda mínima nos países de capitalismo avançado, através de alguns programas, contribuiu para que Silva e Silva (2006) conceituasse esses como sendo:

“… transferências monetárias a indivíduos ou a famílias, prestada condicional ou incondicionalmente; complementando ou substituindo outros programas sociais, objetivando garantir um patamar mínimo de satisfação das necessidades básicas” (Silva e Silva, 1996, p. 3).
Esta concepção é empregada num sentido genérico, mas, em sua concretude, o que se verifica é a existência de uma ampla gama de propostas, que estão relacionadas às distintas correntes teóricas que vêm sustentando o debate internacional sobre programas de renda mínima.
2.3.1 – Correntes Teóricas e Propostas de Renda Mínima no Cenário Mundial
A análise realizada do debate internacional sobre os programas renda mínima permite identificar correntes teóricas de vários matizes, que orientam várias propostas e programas muito diferenciados. O estudo da literatura evidencia propostas que vão do liberalismo extremado, como o Imposto de Renda Negativo de Friedman, ao extremo progressista, fundado na questão da distribuição da riqueza, como a proposta da Renda Social de André Gorz.
Alguns autores como Goujon, Euzeby e Milano apresentam tentativas de classificação das diversas modalidades de programas de renda mínima. Seus esforços classificatórios apresentam convergências e divergências relevantes para o debate. Estes autores foram citados em Silva e Silva (1996) que, em seu esforço de classificação geral das propostas de renda mínima, identificou três correntes de fundamentação teórica:
1 – a corrente de inspiração liberal, que está relacionada aos programas residuais desenhados a partir de mecanismos compensatórios e de substituição das políticas de proteção social.
2 – a corrente distributivista ou progressista, ligada aos programas de ordem mais universalistas, baseadas nos direitos de cidadania e complementares ao sistema de proteção.
3 – a corrente inserção social, que preconiza a renda mínima como um mecanismo voltado para a inserção social e capacitação profissional dos cidadãos.
Segundo Silva e Silva (1996), mesmo tendo sido realizado o esforço em classificar os diversos programas de renda mínima a partir dessas distintas correntes teóricas, muitos programas assumem formas mistas e que, portanto, dificultam a classificação de forma fidedigna.
O Imposto de Renda Negativo de Friedman & Friedman e a Renda Básica Incondicional de Van Parijs são algumas das propostas de programa de renda mínima enquadradas na corrente de inspiração liberal (Silva e Silva, 1996).
O Imposto Negativo tem como preocupações a criação de uma estratégia de transferência de renda, que seja incapaz de criar um estímulo ao ócio, mas sim ao trabalho. Para isto, estipulou-se uma linha de pobreza, acima da qual as pessoas pagariam o imposto e abaixo receberiam um valor complementar à renda alcançada através do trabalho (Silva e Silva, 1996).
Já a Renda Básica Incondicional é uma renda monetária paga, individualmente, para todo e qualquer cidadão, sem qualquer restrição quanto à natureza ou ao ritmo de consumo e independente da renda auferida e sem distinção de valor a ser pago aos ricos e aos pobres. Esta proposta está associada a uma concepção de cidadania plena, na medida em que é universal e incondicional (Parijs 2000 apud Schottz 2005).
A proposta da Renda Social Mínima formulada por André Gorz é uma das mais representativas da corrente progressista. Esta se propõe a “redistribuição do trabalho”, ou seja, a redução das jornadas de trabalho para que todos os indivíduos possam trabalhar, além da flexibilidade do período e do horário, conforme as negociações entre patrões e empregados, associada à transferência de uma renda mínima, que seria concedida através de um “segundo cheque”, sugerido por Michel Alberto (Silva e Silva, 1996).
A proposta do Programa Renda Social de Inserção de Milano, que é uma das mais ilustrativas da corrente de inserção social, tratar-se-ia de um auxílio material, diferencial, associado ao desenvolvimento de ações de formação e inserção de profissionais, sendo suficiente para permitir aos beneficiários reencontrarem os meios para a sua emancipação. Não se trataria apenas de assegurar uma renda aos desempregados, mas de associar o benefício concedido à busca de atividades que permitam conservar a dignidade e a responsabilidade dos indivíduos (Silva e Silva, 1996).
Embora estas propostas de renda mínima, associadas às distintas correntes teóricas, tenham sido pensadas e algumas executadas, pode-se dizer que, especificamente na Europa, quase todos os países vêm implementando programas de renda mínima baseados principalmente na concepção distributivista de complementação dos sistemas de proteção sociais já existentes. De acordo com Silva e Silva (1996), a intenção é:

“… reforçar os mecanismos de solidariedade e de assistência no âmbito do sistema atual de proteção social, adotando um sistema ‘multicategorial’, com vistas à superação das lógicas securitárias e assistenciais” (Silva e Silva, 1996, p. 65).

No Brasil, a literatura sobre essa temática não apresenta, ainda, um estudo sobre a associação destas correntes teóricas às propostas e programas de transferência de renda mínima.
A associação destas correntes teóricas às propostas e programas de transferência de renda mínima é de fundamental importância quando presidida de uma avaliação desses no campo empírico. Isso porque, dessa forma, se consegue identificar, com mais precisão, os avanços e limites desses programas, sobretudo, em relação ao gasto social que vem sendo empregado.
Entretanto, não se pode desconsiderar essa associação apenas a partir dos desenhos e dos estudos sobre as pesquisas já realizadas dos programas, tendo em vista que nem sempre é possível realizar uma avaliação desses no campo empírico, por serem esses, quase sempre, programas governamentais e que, muitas das vezes, são extintos a cada nova gestão governamental.
A realização da associação das correntes teóricas às propostas e aos programas de renda mínima implementados no país é algo que se pretende estudar em um futuro próximo. Porém, neste momento, cabe apenas apresentar o processo de emergência e de implementação desses programas no Brasil.
III – Processo de Emergência e Implementação dos Programas de Renda Mínima no Brasil

Diferentes dos países de capitalismo avançado, no Brasil, as mudanças no mundo do trabalho tiveram rebatimento, sobretudo, a partir do final da década de 1980 e intensificaram uma situação de pobreza que sempre existiu mesmo entre as famílias e os indivíduos inseridos no mercado formal de trabalho.
Esta situação de pobreza passou a ser tão dramática no país, que uma grande parcela da população encontra-se em situação de pobreza extrema. Tal situação, segundo Rocha e Albuquerque (2004), refere-se aos indivíduos que não têm renda suficiente até mesmo para satisfazer suas necessidades alimentares básicas.
De acordo com os dados obtidos pelo Censo Demográfico do ano de 2000, considera-se que a proporção de pessoas em situação de pobreza extrema no país é de 12,87%, o que corresponde a cerca de 21,735 milhões de pessoas (Rocha e Albuquerque, 2004).
Sem dúvida, esta é uma estimativa que mostra a gravidade da situação de pobreza no país. Alguns estudiosos vêm apontando a complexidade desse problema, na atualidade, ao afirmarem a existência de novas formas de pobreza no país. Esta é uma afirmação que vem sendo muito relacionada à população que deixou de estar inserida no mercado formal de trabalho e que supostamente passou a ser um ator coletivo no cenário político nacional demandando por melhores condições de vida, constituindo, assim, a chamada “nova questão social”.
Entretanto, é necessário fazer algumas ressalvas quanto a essa afirmação, pois, como já apontado, a pobreza sempre esteve presente, também, no seguimento da população inserido no mercado formal de trabalho. Torna-se mais viável pensar na existência de novas e velhas formas de pobreza no Brasil e, conseqüentemente, na existência de novas e velhas expressões da questão socialiii. Isso porque considera-se aqui que a relação capital e trabalho ainda é um ponto chave para se pensar a construção de novos e velhos sujeitos na arena política.
Neste sentido, a entrada desses sujeitos na arena política, reivindicando por melhores condições de vida e dada a precariedade do sistema de proteção social brasileiro e as reformas institucionais no arcabouço das políticas sociaisiv, é que surgem, na década de 1990, as primeiras propostas e programas de renda mínima como estratégia de combate à pobreza e à fome.
A literatura sobre programas de renda mínima vem apresentando as propostas e os programas implementados, no país, a partir de um resgate histórico. Especificamente, Silva e Silva et al. (2004) vem apresentando esse dividido em 5 (cinco) momentos.
1. No ano de 1991 foi aprovado no Senado Federal o Projeto de Lei nº 80/1991, de autoria do senador Eduardo Suplicy (PT-SP), propondo que todo cidadão acima de 25 anos com renda per capita inferior a uma determinada linha de pobreza teria a uma renda mínima incondicional. Assim como no Imposto Negativo de Milton Friedman, a perspectiva era de que o montante transferido aos beneficiários não fosse suficiente alto para gerar desestímulo ao trabalho. Este projeto, embora aprovado no Senado, sofreu diversas críticas relacionados à viabilidade de financiamento e as reais condições para a sua implementaçãov, não sendo submetido á votação na Câmara dos Deputados até hoje.
2. Em 1993, o pesquisador José Márcio Camargo publicou na Folha de São Paulo o artigo “Os Miseráveis”, propondo uma transferência monetária de renda atrelada ao acesso à educação. Em sua proposta, o direito ao benefício não estaria voltado aos indivíduos, mas às famílias com filhos em idade escolar (5 a 16 anos). Neste caso, o ponto de corte para a definição das famílias beneficiárias não seria a renda, mas a matricula na rede pública de ensino.
3. No ano de 1995, desenvolveu-se experiências de programas de transferência de renda em municípios como Campinas/SP, Santos/SP e em Ribeirão Preto/SP e no estado de São Paulo e em Brasília, no Distrito Federal.
4. A partir do ano de 2001, proliferou-se os programas de transferência de renda de iniciativa do Governo Federal, com implementação descentralizada, como, por exemplo, o Programa Bolsa Escola/Ministério da Educação e o Programa Bolsa Alimentação/Ministério da Saúde.
5. No ano de 2003, considerado o atual momento, iniciou-se o processo de unificação de 4 (quatro) programas nacionais de transferência de renda (Cupom Alimentação, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio-Gás) em um único programa – o Bolsa Família
3.1 – Programa Bolsa Família: Objetivos e Desenho Operacional
O Programa Bolsa Família criado, em outubro de 2003, a partir da unificação de quatro programas interministeriais de transferência de rendavi, é um programa destinado diretamente às famílias pobres e extremamente pobres de todo o país e que associa o recebimento de um auxílio financeiro ao cumprimento de condicionalidades nas áreas de Educação e de Saúde.
Este Programa tem como objetivos: promover o acesso à rede de serviços públicos, em especial os serviços de saúde, educação e assistência social; combater a fome e a pobreza e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular o desenvolvimento das famílias beneficiárias; além de promover a intersetorialidade, a complementariedade e a sinergia das ações sociais do poder público (Brasil, 2004).
O Programa Bolsa Família utiliza-se como critério para a seleção das famílias beneficiárias a renda mensal, que é entendida como a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pela totalidade dos membros da família, excluindo-se do cálculo os rendimentos concedidos por programas de transferência de renda; e utiliza-se de duas linhas de corte para concessão do auxílio financeiro: uma se refere às famílias pobres com renda mensal per capita entre R$ 60, 01 e R$ 120,00 e a outra se refere às famílias extremamente pobres com renda mensal per capita até R$ 60,00 (MDS, 2006).
Essas duas linhas de corte determinam o auxílio financeiro que é concedido às famílias beneficiárias do Programa, conforme pode-se observar no Quadro 3 abaixo.

Quadro 3: Valor Auxílio Financeiro do PBF equiparado à Renda Familiar
Renda Per Capita Familiar
Valor do Auxílio Financeiro
Até R$ 60,00
Auxílio Financeiro Básico: R$ 50,00
Auxílio Financeiro Variável: R$ 15,00 por casa criança entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, gestante ou nutriz com filho até 6 meses de idade, até o limite máximo de R$ 45,00).
De R$ 60,01 até R$ 120,00
Auxílio Financeiro Variável: R$ 15,00 por casa criança entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos, gestante ou nutriz com filho até 6 meses de idade, até o limite máximo de R$ 45,00).
Fonte: MDS (2006) e Brasil (2004).

Dessa forma, pode-se perceber que o auxílio financeiro básico é destinado para famílias que se encontrem em situação de pobreza extrema e o auxílio financeiro variável destinado para famílias que se encontrem em situação de pobreza e de extrema pobreza e que tenham em sua composição: gestantes, nutrizes e crianças entre 0 (zero) e 12 (doze) anos ou adolescentes até 15 (quinze) anos.
As famílias podem ingressar no Programa através da inscrição no Cadastro Único dos Programas Social do Governo Federal, que foi instituído pelo Decreto Nº 3.877, de 24 de julho de 2001vii. Este Cadastro é um instrumento de coleta de informações, que tem como objetivo identificar as famílias em situação de pobreza de todos os municípios brasileiros, definidas como aquelas com renda mensal igual ou inferior a ½ salário mínimo por pessoa no país (MDS, 2005).
Após a inscrição das famílias no Cadastro Único, que recebem um Número de Identificação Social – NIS, é realizado o processamento dos dados coletados no nível federal e, posteriormente, esses dados são devolvidos aos Municípios e aos Estados, a fim de que essas distintas esferas de governo também se informem sobre essa população que vive em situação de pobreza e possam elaborar e implementar políticas sociais e programas adequados às necessidades dessa população excluída (MDS, 2005).
Embora as famílias sejam inscritas no Cadastro Único, isso não significa pensar que essas serão incluídas automaticamente em programas sociais de transferência de renda. Pois, o recebimento de algum auxílio financeiro social dos Governos Federal, Estadual ou Municipal está condicionado aos critérios de acesso e permanência, que são estabelecidos para cada programa que, por sua vez, estão relacionados à fixação de metas de atendimento, à composição e à renda de cada família (MDS, 2005).
No caso específico do Programa Bolsa Família, como já visto, considera como elegíveis as famílias que ganham até R$ 120,00 mensais per capita. Este valor está dentro da base de remuneração considerada como referência para o cadastramento no Cadastro Único – renda mensal igual ou inferior a ½ salário mínimo por pessoa no país – assim como os outros critérios de renda, para elegibilidade da população beneficiária, adotados pelos programas de transferência de renda que existiam antes do Programa Bolsa Família.
É importante sinalizar isso, uma vez que mesmo com a integração dos diferentes cadastros, que existiam para cada um dos programas de transferência de renda, no Cadastro Único e, posteriormente, com a unificação desses programas no Bolsa Família, ainda vem acontecendo o processo de migração dos diferentes cadastros para o Cadastro Único, principalmente as famílias beneficiárias dos programas de transferência de renda que passaram a integrar o Bolsa Famíliaviii, além da incorporação de novas famílias que atendam aos critérios de elegibilidade do Programa e que não são contempladas por nenhum programa de transferência de renda do Governo Federal.
Este processo de migração para o Cadastro Único vem demandando, para sua maior rapidez, a participação das diferentes instancias governamentais. Tal participação é, também, prevista na implementação do Programa Bolsa Família, que destaca dois tipos de relacionamento entre a União e os entes federados: o primeiro é o compartilhamento de responsabilidades para implantação do Programa utilizando-se de um termo de adesão específico; e o segundo é a integração de programas de transferência de renda que existem nas diferentes esferas governamentais (MDS, 2005).
Além dessas relações intergovernamentais, o Programa prevê a intersetorialidade que é um dos seus princípios de gestão compartilhada. Este princípio é uma das estratégias para superar o viés setorial que caracterizava os programas de transferência de renda antes da unificação no Programa Bolsa Família.
O Programa Bolsa Família, utilizando-se deste princípio, busca a interação da assistência social com a educação e a saúde, a fim de que essas colaborem para a construção de uma práxis intersetorial, que possam atingir os objetivos propostos pelo Programa (MDS, 2005).
Um outro princípio fundamental do Programa Bolsa Família previsto é o controle social. Este tem grande importância no seu processo de implementação, uma vez que o Programa possui uma ampla cobertura, uma execução descentralizada e focalizada, além dos desafios da intersetorialidade.
O controle social deve ser realizado no âmbito de cada esfera de governo por conselho ou comitê formalmente instalado pelo respectivo poder público. Esses conselhos são órgãos colegiados de caráter permanente, com funções de acompanhar, avaliar e fiscalizar a execução da política de transferência de renda e inclusão social; sendo necessário uma composição ampla, de modo a assegurar à suas deliberações a máxima representatividade e legitimidade, além do número de vagas reservadas à entidades ou organizações representantes da sociedade e dos beneficiários que precisa ser pelo menos a metade do total dos assentos nos conselhos (MDS, 2005).
Segundo o decreto que regulamenta o Programa Bolsa Família (MDS, 2004), o conselho pode ser constituído especificamente para o Programa ou suas funções podem ser desempenhadas por outros conselhos formalmente constituídos, desde que atendidos os princípios de intersetorialidade e de composição paritária entre governo e sociedade. A Instrução Normativa, Nº 1, de 20/05/2005ix preconiza orientações aos Municípios, Estados e Distrito Federal para constituição de instância de controle social do Programa e para o desenvolvimento de suas distintas atividades.
O Programa Bolsa Família, no seu desenho operacional, não prevê critérios de avaliação da sua gestão nas diferentes esferas de governo. Entretanto, algumas pesquisas realizadas pelo Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome – MDS e por instituições de ensino e pesquisa, no país, vêm se propondo avaliar este Programa.
No ano de 2004, Marques (2005), da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), realizou uma pesquisa denominada A importância do Bolsa Família nos Municípios Brasileiros, para o MDS. Esta pesquisa buscou medir a contribuição dos recursos do Programa Bolsa Família nos municípios atendidos no país em relação aos volumes de recursos repassados pelo Governo Federal, utilizando-se de uma metodologia que prevê duas bases de cálculos: uma em relação à quantidade de famílias beneficiadas e ao valor dos recursos do Programa transferidos e de uma outra para comparar os recursos do Programa disponibilizados com os recursos da Receita Disponívelx.
A partir desta metodologia, Marques (2005) constatou que, do ponto de vista da população beneficiária, o Programa Bolsa Família constitui o mais importante Programa de transferência de renda existente no país. Em dezembro de 2003, o Programa atendia 16 milhões e 512 mil brasileiros beneficiados, sendo que a imensa maioria encontrava-se na região Nordeste (69,1%), seguindo da Sudeste (19,1%), Norte (8,0%), Centro-Oeste (2,4%) e Sul (1,4%). Do ponto de vista da importância dos recursos transferidos, a pesquisa constatou, de maneira geral, que para o conjunto das regiões, quanto menos desenvolvido for o município – o que transparece na baixa transferência do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS) – maior será a importância relativa do Programa Bolsa Família nas atividades econômicas.
Entretanto, embora esta pesquisa seja importante e aponte o impacto do Programa Bolsa Família sobre as economias locais/municipais, existe ainda uma certa carência de pesquisas que se propõe a avaliar a potencialidade do Programa Bolsa Família em alterar a qualidade de vida da população beneficiada, sobretudo no que se refere à construção da cidadania. Mesmo alguns autores, como, por exemplo, Rico et al. (2001) destacando a necessidade de pesquisas que busquem avaliar no processo de implementação dos programas ou políticas sociais a sua potencialidade na construção da cidadania.
IV – Considerações Finais

O Programa Bolsa Família, sem dúvida, é um dos grandes programas de transferência de renda que vem sendo implementado no Brasil. Como pôde ser visto neste trabalho, a implementação dos programas de renda mínima, como uma alternativa de política social, vem sendo realizada não só no cenário nacional como, também, no cenário mundial. É claro que existem especificidades em ambos os processos de implementação. No caso mundial, Silva e Silva (1996) aponta que, especificamente na Europa, quase todos os países vêm implementando programas de renda mínima baseados principalmente na concepção distributivista de complementação dos sistemas de proteção sociais já existentes. Já no caso do Brasil, mesmo a literatura não apresentando essa associação em relação às correntes teóricas, algumas questões importantes sobre os programas de transferência de renda vêm sendo destacadas, por Senna et al. (2006), tais como:
A renda familiar é o principal critério de seleção dos beneficiários dos programas de transferência de renda, ainda que este critério esteja associado a outros e que a literatura aponte a sua insuficiente para detectar as diversas vulnerabilidades sociais a que distintos segmentos populacionais estão expostos.
A gestão compartilhada (intersetorial e intergovernamental) tem sido a diretriz central dos programas de transferência de renda. Mesmo existindo uma enorme complexidade que envolve esse processo de gestão, tendo em vista a histórica disputa entre os diferentes setores e níveis governamentais em relação aos programas sociais.
A articulação entre os programas de transferência de renda com outros serviços sociais está prevista no desenho operacional dos programas e é apontada como importante canal de complementação ao recurso monetário recebido pelas famílias, o que pode potencializar o acesso a uma rede mais ampla de proteção social.
O processo de cadastramento através do Cadastro Único, do Programa Bolsa Família, não tem sido capaz de evitar a sobrefocalização da clientela nem o risco de fraudes e vazamentos em relação aos critérios estabelecidos, haja vista as constantes denúncias na mídia.
Todas essas limitações devem ser revistas sob pena dos programas de transferência de renda perderem legitimidade e efetividade como uma das estratégias de combate à fome e à pobreza e de potencialidade na construção da cidadania no país.