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El Desarrollo Económico Local y las Agencias de Desarrollo Local como herramientas de gestión del desarrollo territorial

Laura de PeriniDescargar PDF

Resumen: El proceso de reforma estructural de Argentina, profundizado a comienzo del ‘90 tiene variados impactos a nivel local (regional, provincial, municipal), allí se conjugan diferentes dimensiones que profundizan y provocan rupturas. En ese escenario, complejo y cambiante, surgen en distintos lugares y en distintos tiempos experiencias locales que dan origen a una nueva manera de entender, explicar y promover el desarrollo económico combinando factores territoriales con factores externos para generar estrategias de desarrollo económico territorial utilizando como herramienta de gestión las denominadas Agencias de Desarrollo Local (ADEL)

En el presente trabajo se abordará el contexto de surgimiento del Desarrollo Económico Local en la Argentina y de las ADEL, analizando a las mismas como organizaciones orientadas a generar y expandir la experiencia.

Licenciada en Trabajo Social. JTP Regular. Asignaturas: Trabajo Social III – Aproximación al Trabajo de Campo- de la Carrera Licenciatura en Trabajo Social. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Misiones.
laurapos2002@yahoo.com.ar
03752-15666396 / 03752 – 431586
Introducción

La Argentina de la década del ’90 estuvo determinada por los impactos del modelo neoliberal –proceso de ajuste estructural, modificación del rol del Estado, las nuevas formas de exclusión social, fragmentación social, incremento de la pobreza, etc.- en ese escenario, en forma progresiva y en distintos contextos, se fue instalando una iniciativa de desarrollo diferente en contraposición al modelo hegemónico.

Surgen –a partir del Estado ó de las organizaciones de la sociedad civil- un conjunto de experiencias con ciertas particularidades; nuevas construcciones o “formas” de resolver los obstáculos y los mecanismos de exclusión, a través de prácticas que posicionan al territorio y los actores socio-productivos del una manera diferente.

Una nueva lógica, centrada en cómo resolver los problemas a partir de procesos económicos articulados y complementados territorialmente, de innovaciones políticas y gerenciales que combinan creatividad, liderazgo, participación y responsabilidades son experiencias denominadas “iniciativas de desarrollo local”. (Madoery, 2005)

En la Argentina, estas iniciativas surgen y se expanden con distintos grados de intensidad, diversos resultados, y muchas de las veces constituyen experiencias con ciertas especificidades que imposibilitan considerar como “modelos” replicables dado que responden a las condiciones socioeconómica, política, cultural y ambiental de cada territorio involucrado.

El desarrollo económico local. Construyendo el concepto.

Arocena (2001:33) sostiene que existen tres formas de interpretar o posicionarse ante las transformaciones del proceso de globalización; la primera aceptar lo global con sus características predominantes con un posicionamiento de aceptación o de pasividad ante los cambios sin cuestionar el patrón de funcionamiento del sistema económico internacional. Se reconoce el fenómeno de la globalización considerando que la respuesta territorial es adecuarse a las exigencias del ajuste estructural.

Esta modalidad refiere a concebir el predominio de lo global sobre lo local y, lo local es visto como una especie de “freno” a tendencias globales por lo que se requiere su adecuación no crítica a las tendencias dominantes del mercado y los negocios.

La segunda manera de mirar el fenómeno es cuestionar el patrón de desarrollo actual, asumir una posición crítica-cerrada y considerar lo local como elemento de transformación socio-político-económica, sin intervención de factores exógenos; resistir el avance de lo global sobre lo local. Por lo tanto, el riesgo de asumir esta posición es el aislamiento.

Una tercera posibilidad, que esta siendo explorada, se orienta a aprovechar el potencial endógeno de los territorios, expresa la oportunidad y la necesidad de articulaciones entre escalas territoriales y no subordina todas las dimensiones del desarrollo exclusivamente a lo económico. El espacio local es visualizado como receptor de tendencias globales y ajustes estructurales de las sociedades nacionales ciertamente condicionantes, que la política local no puede desconocer, pero puede aprovechar y buscar compensar en sus efectos excluyentes. La base de la acción es “aprovechar el potencial endógeno” combinando con los factores exógenos que permitan potenciar las acciones.

Por lo tanto, el desarrollo local más que un concepto constituye una construcción teórica-práctica de pensar como actor fundamental al territorio y desencadenar un conjunto de acciones para promover las iniciativas locales, fomentar a las pequeñas y medianas industrias, promover la equidad de riqueza y de empleo, fortalecer las administraciones locales, resguardando el medio ambiente y los recursos naturales.

Lo local constituye una noción relativa no unívoca, se puede construir a partir de diferentes posicionamientos. Una manera es a partir de la relación con lo global que permite evitar circunscribirse al “localismo” mientras que la otra es ubicar el concepto de local en el contexto de análisis. Es considerar dos dimensiones fundamentales a) la dimensión socioeconómica y b) la dimensión cultural (Arocena 2001).

Esta nueva visión sobre el desarrollo que se reconoce como “Desarrollo Local” impulsada a través de referencias sobre las experiencias europeas, se define como un desafiói dado que implica orientar las políticas publicas hacia una visión integradora del territorio a pesar de las diferencias, heterogeneidad y diversidad social, económica, productiva, cultural, etc.

La dimensión socioeconómica de un espacio denominado local está vinculada con la producción de riqueza en un territorio implicando ello negociaciones entre los distintos grupos socioeconómicos acciones que se convierten en el estructurante principal del sistema local de relaciones de poder. La dimensión cultural hace referencia directa a la identidad que se expresa en términos colectivos. Al respecto Arocena (2001) expresa que para que exista una sociedad local es necesario que el conjunto humano que habita un territorio comparta rasgos identitarios comunes, es el territorio que no solo expresa una construcción material y física, sino que es un espacio que alberga pensamientos, creencias, costumbres, tradiciones, hábitos y formas de vida del individuo que la habita, que nos testimonian sobre las identidades y culturas.
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Esta “manera de ser” que se traduce en comportamientos no es otra cosa que un espacio construido –no geográfico- donde operan identidades locales, particularidades, se comparte una historia, valores, tradiciones, simbolismos, etc. cubre una amplia gama de conocimientos, desde la apropiación geográfica pasando por la historia interpretada y no sólo relatada, hasta el conocimiento acerca del arco tecno-productivo que es posible configurar a partir de los recursos del territorio

Es decir, el Desarrollo Local toma como unidad de actuación el territorio – espacio no delimitado geográficamente- y como eje de acción la introducción de innovaciones en los sistemas productivos locales, un adecuado programa de formación de recursos humanos según las necesidades locales y revalorización del ambiente local como un activo fundamental.

Al hablar de procesos de innovaciones productivas a partir del potencial territorial endógeno se está haciendo referencia a aspectos fundamentales de cómo concebir el desarrollo; cuál es la mirada o concepción, la lógica que se pone en marcha y cómo se instrumenta la gestión para el desarrollo económico local.

Por lo tanto, el desarrollo local no es una metodología o receta de buenas prácticas sino que constituye un desafío, una política de múltiples objetivos: políticos, sociales, culturales, económicos, ambientales, etc. y fundamentalmente una manera particular de construcción y apropiación de cómo orientar el desarrollo en un territorio dado.

El escenario de surgimiento del desarrollo local en la Argentina

En la década del ‘90 la Argentina marcada por la crudeza de las políticas liberales y las transformaciones económicas con impacto en la estructura social definieron un escenario de exclusión y fragmentación.

Estas transformaciones objetivas de la economía se expresa a través de la dicotomía empleo / desempleo y la aparición del fenómeno de la pobreza que es la manifestación de la exclusión en el mercado de trabajo definen un “nuevo escenario” tanto en la Argentina como en América Latina.

Tenti Fanfani (1989) sostiene estas transformaciones también se expresan a través del rol que asume el Estado. Algunas características del modelo neoliberal se expresan en la apertura de la economía -convierte al territorio en un ámbito de especulación de los capitales internacionales- la tendencia a la concentración de los ingresos y ampliación de la brecha ricos-pobres; la puesta en marcha del programa de convertibilidad que beneficia a ciertos sectores de la economía y condena a otros como la industria nacional y la producción agropecuaria; etc. son algunas de las dimensiones que constituyeron un escenario marcado por obstáculos y exclusiónii.

El modelo implicó un modo de intervención social del Estado, así el Estado-Céntrico genero un cambio orientándose al mercado y la configuración del Estado Mínimo que se expresa en el achicamiento del gasto social, políticas focalizadas y asistencialistas, una nueva configuración que transformo al ciudadano en un sujeto vinculado directamente con necesidad.

Ante los efectos producidos por la denominada “receta del Consenso de Washington” (1989), distintos territorios – de escalaridad diferentes- van planteando a través de diversas estrategias una re-estructuración en el sector productivo de la economía y paulatinamente se van generando acciones de carácter autónomas, particularizadas en un espacio determinado, denominadas “iniciativas de desarrollo”.

Por lo tanto, las características del escenarioiii definen la búsqueda de nuevas modalidades de actuación ante los grandes problemas de desempleo y creciente pobreza, con la retirada del Estado, los recortes presupuestarios, las limitaciones técnicas, las nuevas responsabilidades, etc.

Reconstruyendo las experiencias en la Argentina.

Analizando los antecedentes y siguiendo el análisis que presenta Madoery (2005), las experiencias de desarrollo local en la Argentina pueden considerarse en dos periodos. Al primero, Madoery señala como la “primera generación” que se inicia aproximadamente en los noventa hasta la crisis del 2001 mientras que el segundo se evidencia cuando el gobierno incorporara el tema en la agenda publica.

La primera etapa del Desarrollo Local en la Argentina.

Se considera como parte de la primera etapa al conjunto de experiencias incipientes que responden a la lógica endógena, con modalidades diferentes y resultados diversosiv, mayormente concentradas en espacios territoriales acotados, respondiendo generalmente a iniciativas municipales y como estrategia de resolución al proceso desencadenado por la Reforma del Estado, la descentralización y transferencia de responsabilidades del Estado Nacional y Provincial a los Municipios.
Estas transformaciones que operan desde el Estado van provocando el debilitamiento de los gobiernos locales, fracturas en la relación público-privada de las organizaciones de la economía y se agudiza la complejización del contexto de actuación de los gobiernos locales, especialmente de los municipios. Por ello, ante esta nueva realidad son algunos municipios, generalmente los más pequeños, los que van buscando nuevas modalidades para atenuar los grandes problemas.
No todos tuvieron igual comportamiento, algunos gobiernos locales resolvieron asumir un rol pasivo y subsidiario mientras que otros orientaron sus acciones a la búsqueda de nuevas alternativas.

Las instancias socioeconómicas organizativas que se constituyen en este período se relacionan directamente con el Estado con el objetivo de coordinar acciones, en algunos casos dependen exclusivamente de los recursos provenientes del Estado, por lo que transcurrido el tiempo, se puede afirmar que esta política no logró sustentabilidad.

Los territorios enfrentados al proceso globalizador avasallante, fueron – en algunos casos- obligados a repensar el rol de los espacios locales en el seno de una nueva relación entre economía y estado, es así que va surgiendo una nueva posibilidad de pensar en una estrategia de desarrollo local de carácter endógeno basada en la iniciativa de actores locales.

Se debe recordar que para impulsar el desarrollo económico local no solo es preciso utilizar mejor los recursos endógenos sino también aprovechar las oportunidades de dinamismo externo existente. Alburquerque (2004:8) expresa, “Lo importante es saber endogeneizar los impactos favorables de oportunidades externas”.

La noción de desarrollo local que fue instalándose progresivamente en los distintos ámbitos fue también un disparador sobre cuestiones diversas como por ejemplo el replanteo de modelos de distribución de recursos -sistema de coparticipación entre estado nacional, provincias e instituciones locales- la posibilidad que tienen los municipios de ejercer autonomía, poseer sus propias estructuras y, al mismo tiempo, generar procesos de creación genuina de recursos.

Esta capacidad estratégica, desplegada a partir de una nueva percepción del territorio, articuló a productores, empresarios, la sociedad civil y el municipio, en la búsqueda de alternativas basadas en la nacionalización de los recursos, concertaciones, asociativismo, etc. para enfrentar los desafíos que genera la articulación global-local.

Como resultante de los cambios operados en la Argentinav en el 2001 se considera que la segunda etapa o periodo de desarrollo local esta contextualizado por la generación de iniciativas a partir de la participación del Estado a través de los distintos programas nacionales y provinciales.

La Segunda Etapa del Desarrollo Local.

Con la crisis del 2001 e iniciado un periodo de transiciónvi, el Estado impulsa el programa que se orienta a resolver los grandes problemas de pobreza: el Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados.

En el 2003, la administración Kirchner a través del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación puso en marcha el Plan Manos a la Obra “buscando atender la cuestión social mediante una respuesta productiva anclada territorialmente a nivel local” expresa Villar, Alejandro.(2006).

Es así que el gobierno nacional a través de distintos Planes y Programas va incorporando acciones que se rotulan como desarrollo local, que si bien adquieren relevancia, no debe omitirse que están dirigidas a generar y consolidar instancias asociativas bajo los lineamientos de la economía social y el emprendedurismo que están bastante distante del concepto de desarrollo endógeno.

En este marco de análisis, es necesario recuperar algunas expresiones de Alburquerquevii quien sostiene que no debe confundirse al desarrollo local con actuaciones socio-comunitarias, pero además advierte, la necesidad de superar la lógica de actuaciones dispersas, movidas por la perspectiva del desarrollo asistencial.

Las diferentes propuestas que surgen se van sumando y ampliando el abanico de modalidades de construir el territorio. Se incorpora a la intervención territorial conceptos como gestión, la noción de asociatividad, consenso, articulación, etc. que se expresan de diferentes maneras y cada una basada en las experiencias desarrolladas y en función a las particularidades del territorio, los aspectos socioculturales y la historia compartida.

Con la noción de asociatividad se instala la idea de un proceso de carácter complejo, determinado por la diversidad de los actores sociales, el reconocimiento de un pensamiento diferente a la manera tradicional de concebir la relación pública-privada y además cuestiona los mecanismos históricos de acción pensado de afuera-adentro, de arriba –abajo.

Cuando surge y se consolida esta modalidad de interacción multiactoral, de intercambios de saberes, se potencian las experiencias, se generan y comparten aprendizajes, se intercambian recursos, se construyen prácticas colectivas y se cimientan modelos replicables para otros escenarios. Se está recorriendo un camino diferente en el que el territorio se constituye en el actor principal del proceso.

A este nuevo conjunto de actores sociales se le presenta “el mayor desafío pendiente de lo local”, Madoery (2005. Pág. 24), “que es el de acumular territorialmente los recursos colectivos necesarios para el desarrollo de su sistema productivo y de su entorno institucional. También lo local aporta una posibilidad, aun débilmente explotada en la Argentina, de construcción de una ciudadanía activa e innovación institucional”

El gran desafío para los gobiernos locales está dado en cómo encontrar la manera de expresar, regular y resolver los conflictos, para permitir un desarrollo humano, eficiente, pero también equitativo y sustentable. La acción política pone en movimiento el potencial del territorio. (Madoery 2003).

La expansión mundial del comercio internacional y el crecimiento de la competitividad, exigen pensar en la ampliación de las respuestas y en la generación de políticas orientadas a la utilización eficiente de los recursos basado en el potencial territorial, la organización de la producción, un proceso en el que se integren los aspectos económicos y sociales (Arocena. 2005).

En conclusión, las distintas experiencias de desarrollo local en América Latina y particularmente en Argentina han demostrado que tanto los motivos determinan el surgimiento de las iniciativas de desarrollo son diferentes como también son diversos los resultados obtenidos.

En busca de una definición operativa viii del desarrollo local

El concepto de desarrollo local es utilizado en distintas acciones público-privadas y generalmente es de carácter ambiguo o confuso acerca de la precisión sobre la relación territorio-desarrollo. Para poder comprender a que se hace referencia es necesario responder a los siguientes interrogantes: ¿que es el desarrollo económico local? ¿De que estamos hablando? Ello orienta al conocimiento necesario para definir como actuar y cómo impulsar estas iniciativas.

Con respecto al desarrollo económico local nos encontramos ante distintas concepciones o miradas, con distintas racionalidades a la hora de interpretar e intervenir en el marco del desarrollo.

El término es aplicado para definir desde una práctica de trabajo comunitario circunscrito a nivel barrial, comunal, municipal como regional; en otras ocasiones es utilizado para definir una oposición a los mecanismos de participación dirigida y otras veces para referirse a actividades relacionadas con el emprededurismo o la economía social.

Por lo tanto al hablar de desarrollo local se requiere de ciertas precisiones (Madoery. 2005)

El Desarrollo Local es un desafío; es un proyecto político.
Es más que un plan, más que una metodología, es una estrategia.
Es multiescalar;
El Desarrollo Local es más que endógeno;
Es la integración de fuerzas de “abajo hacia arriba”.
El desarrollo local es el fortalecimiento de I+D aplicado al tejido productivo;

Alburquerque (2004) sostiene que las iniciativas de desarrollo local dependen esencialmente de la capacidad para introducir innovaciones al interior de la base productiva y tejido empresarial de un territorio. Innovaciones tecnológicas e innovaciones sociales que no implican solo estimular el crecimiento económico. Es decir, el éxito competitivo no depende tanto de la adquisición de nuevas maquinarias como de las mejoras organizativas, de los cambios sociales y culturales que permiten la instalación de redes de comunicación capaces de aunar esfuerzos y desarrollar sinergias positivas.

Al hablar de procesos de innovaciones productivas se está haciendo referencia a aspectos fundamentales del desarrollo como la planificación estratégica, la gestión organizacional y la capacidad de implementar un paquete tecnológico que garantice resultados en cuanto a dimensiones como conocimiento, información, capacitación de recursos humanos, cohesión social y calidad ambiental.

Por otra parte, entender el Desarrollo Local como un desafió es hacer referencia al conjunto de decisiones que orientan las políticas públicas hacia una visión integradora del territorio a pesar de las diferencias, heterogeneidad y diversidad social, económica, productiva, cultural, etc.

Cotorruelo Menta (2005) expresa que el desafío se centra en articular el triangulo conformado por el Estado- las Empresas y las instituciones de I+D. La articulación en sentido político significa resolver las tensiones y conflictos que se generan en la relación publico-privada y la dinámica que resulta del entramado relacional que construyen las organizaciones sociales, los actores sociales, económicos, culturales, políticos, etc.

El Desarrollo Local considera como unidad de actuación el territorioix, independiente de la escalaridad y como eje de actuación la introducción de innovaciones en los sistemas productivos locales.
Al respecto Madoery expresa el Territorio es la expresión valorativa del espacio, como el espacio dotado de significados, en un contexto en el que pueden coexistir sentidos diferentes (Madoery, Oscar. 2000.)

Además del territorio también se considera de vital importancia un adecuado programa de formación de recursos humanos según las necesidades locales y revalorización del ambiente local como un activo fundamental.

Entonces, se puede considerar el Desarrollo Económico Local (DEL), como un proceso histórico, económico, político, social, cultural, ambiental basado en la capacidad de llevar adelante un proyecto de desarrollo sustentable en el que se aprovechen las capacidades y recursos territoriales con vistas a un desarrollo sostenible.

Un proceso que se desencadena en un contexto o ámbito definido (territorio), determinado por la interacción de los diversos actores (cohesión social), las oportunidades productivas y mercado de trabajo (económico), de valoración de los aspectos culturales (identidad cultural); relaciones entre agentes públicos y privados, instituciones y organizaciones (interacción, coordinación y concertación de intereses) con vistas a institucionalizar una gestión orientada a convocar y coordinar las fuerzas, intereses y decisiones de los distintos agentes políticos, económicos, sociales a fin de diseñar una estrategia territorial de desarrollo.

El principal desafío radica en saber diseñar e implementar una gestión basada en tres objetivos: crecimiento económico; equidad y sustentabilidad ambiental.

Las estrategias de desarrollo económico local.

Siguiendo a Alburquerque (2004) hay dos dimensiones fundamentales a tener en cuenta en el diseño de estrategias en el marco del DEL; la primera es de carácter institucional y la segunda corresponde a los condiciones particulares de cada territorio y sus organizaciones.

Desde la dimensión institucional, un punto central para el diseño de las estrategias locales de desarrollo, es crear condiciones favorables a fin de construir entornos territoriales facilitadores de la incorporación de innovaciones y nuevos emprendimientos productivos generadores de empleo. Consolidar una nueva modalidad de gestión institucional basada en la articulación eficaz entre los diferentes niveles de gobierno, así como la concertación social.

Las estrategias de desarrollo local indudablemente implican la movilización y participación de actores y agentes localesx y la consiguiente construcción y fortalecimiento de la ciudadanía. Es esta la segunda dimensión a tener en cuenta y que se encuentra representada por la historia compartida, los conocimientos, la identidad, los aprendizajes, las costumbres, los derechos, etc. que constituyen los ejes de una cultura proactiva. Son intangibles que se construyen y se fortalecen a través de espacios de concertación, formación y participación.
En definitiva, es una construcción social territorial y básicamente las estrategias deben estar orientadas a la recuperación del capital simbólico.

Esta forma de concebir el desarrollo tiene implícita una estrategia orientada a la recuperación de la ciudadanía y la gestión asociada porque las iniciativas del desarrollo local requieren que los gobiernos locales (agentes naturales o reconocidos socialmente) asuman nuevos desafíos, nuevas formas de gestión, descentralización de las responsabilidades, promoción de la cooperación público-privado, desencadenar procesos de aprendizajes, rompiendo la cultura heredada de los ‘90 (clientelismo, sumisión y subsidios).

Es decir, frente a los desafíos o retos, las políticas de desarrollo local deben implementar estrategias que permitan articular aspectos institucionales, productivos y sociales y culturales.

Aquí se hace necesario recuperar el concepto de “gobernanza moderna” de Renate Mayntz (2001) que significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil.

Pensar en una gestión política orientada a las instituciones estatales y no estatales, con actores públicos y privados, los cuales participan y cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas.

Nuevos escenarios y nuevos roles donde el Estado no solo debe ser motor o promotor de iniciativas sino que además debe brindar reglas de juego claras, mecanismos que generen credibilidad y reducción de incertidumbres.

En síntesis, las estrategias del Desarrollo Local se constituyen en acciones que tienden a impulsar un proceso de construcción territorial, de fortalecimiento de la identidad, valores territoriales, articulación de distintos actores sociales para generar las condiciones de eficiencia productiva y competitividad del sistema productivo local.

¿Qué organización dinamiza la iniciativa de desarrollo local?

Al revisar la literatura sobre Desarrollo Local, se puede determinar que existen distintas modalidades organizativas para implementar iniciativas de desarrollo local pero, en el caso específico de resolver las debilidades o fragilidad que presentan el entramado institucional y la necesidad de dar impulso a los sectores productivos locales se constituyen las agencias para el desarrollo local como instrumento de gestión del desarrollo.

Las Agencias constituyen una organización socialxi orientada a convocar las fuerzas, intereses y decisiones de los distintos agentes políticos, económicos, sociales a fin de diseñar una estrategia territorial de desarrollo y la tarea fundamental es promover la movilización de los actores socioeconómicos locales en búsqueda de la construcción colectiva de capacidades para resolver los problemas de exclusión social y pobreza.

Al hacer referencia a una modalidad organizativa debe quedar claro que la constitución de Agencias para el Desarrollo no es una instancia previa, imprescindible o condicionante para generar iniciativas de desarrollo local sino que el soporte o eje se centra en la decisión política de emprender el desafió de generar una estrategia de crecimiento económico con impacto social, cultural y ambiental.

En conclusión, la capacidad de una organización para la gestión del desarrollo económico local implica articular y combinar en la acción, tres dimensiones:

a) La dimensión económica: basada en el estímulo a la producción local siendo actores relevantes los empresarios locales- independientemente de la categoría productiva-. Esta dimensión esta determinada por el ámbito donde se entretejen las relaciones entre empresas-clientes-proveedores-mercado.

b) La dimensión Sociocultural: Referida a los valores y actitudes de la sociedad local. Representada por los diversos actores sociales, económicos, culturales y las instituciones locales; es el espacio donde opera la capacidad de acción colectiva, la cooperación; la asociatividad, la construcción de reglas de juego que genera certidumbre.
A esta dimensión Sergio Boisier (2000) denomina el “capital social” que permite a los miembros de una comunidad, confiar el uno en el otro y cooperar en la formación de nuevos grupos o en realizar acciones en común. Se basa en una reciprocidad difusa.

c) La dimensión Político-administrativa territorial; representada por los actores políticos y las organizaciones estatales.

Las Agencias de Desarrollo Local.

Las Agencias de Desarrollo Local surgen en Argentina como unidades sociales estratégicas para la gestión del desarrollo local. Se constituyen a partir de referencias europeasxii, especialmente las prácticas desarrolladas en España, como organizaciones que han asumido el desafío de construir un escenario de concertación de intereses con vistas al desarrollo económico.

En general, las Agencias se constituyen instancias organizativas, con diferentes grados de formalización, mayormente vinculadas con el nivel local inmediato o municipal, orientado a que los protagonistas locales en forma concertada y autónoma tomen decisiones sobre propuestas e iniciativas de desarrollo económico.

Vázquez Barquero (2005) define a las Agencias de Desarrollo como organizaciones sin fines de lucro, de capital mixto público y privado cuyo objetivo es “crear y desarrollar el entorno y el contexto en los que se mueven las empresas, facilitando los servicios de apoyo al desarrollo económico del territorio y a la inclusión social.

Expresa que la nueva política de desarrollo tiene una gestión descentralizada que se hace operativa a través de organizaciones intermedias que prestan servicios reales como las agencias de desarrollo. Sostiene además, que la nueva política debe poner el acento en dotar a los territorios y a los sistemas productivos con los servicios que las empresas necesitan y “no en facilitar fondos directamente a las empresas” (Vázquez Barquero. 2005. Pág. 45).

El surgimiento responde a variadas causalidades y las funciones asignadas responden a cada situación concreta determinada tanto por los actores como por los promotores o propulsores de la iniciativa. Al respecto debe considerarse como relevante que no existe una receta sobre el “como y porque “, es decir, la institucionalidad para el desarrollo local depende del tipo de objetivos que resulten de la concertación de los distintos actores públicos y privados. Pero sí, debe tenerse presente que reproducir instituciones o modelos no garantiza eficiencia. Lo fundamental es que las instituciones que cumplen con los acuerdos establecidos generan un tejido social fortalecido.

Costamagna y otros autores (2004) definen a las Agencias de Desarrollo Local como instrumentos apropiados para poner en valor las políticas necesarias para darle contenido al proceso de desarrollo local. Además reconoce que cada territorio posee especificidades que hacen que las políticas difieran pero refiere a la importancia de la correcta interpretación de las necesidades locales.

Desde esta mirada las Agencias se constituyen en organizaciones con responsabilidad de diseñar y ejecutar estrategias de desarrollo territorial, independientemente de quien tenga la iniciativa de concretarla. Su actuación se inscribe en el marco de los principios de la capacidad endógena para dinamizar la productividad generando capacidades y competencias y, en función de la realidad del territorio, en el marco de la complementariedad y la cooperación público-privada.

Analizando las distintas Agencias de Desarrollo Local, se puede mencionar las siguientes dimensiones como determinantes organizativas:

a) Son espacios construidos para la concertación de iniciativas de los distintos actores sociales territoriales;
b) Orientan sus acciones a partir de la planificación estratégica;
c) Desempeñan un rol activo en la capacitación de los recursos humanos;
d) Orientan su acción a la dinamización del sector empresarial local y la mejora del entorno productivo.
e) Se constituyen en el marco de políticas descentralizadas
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Por lo tanto se puede considerar que las Agencias de Desarrollo responden a la implementación de una nueva política territorial que busca recuperar las potencialidades endógenas locales y combinar con los factores exógenos para generar el fortalecimiento del tejido productivo, la conformación de escenarios favorables para la competitividad territorial en base al equilibrio ambiental y cohesión social.

En síntesis, la función de una Agencia de Desarrollo Económico Local es estimular y propiciar la formación y desarrollo de redes de actores locales que permitan la identificación de un camino de desarrollo propio que estimule el surgimiento de innovaciones económicas, productivas, sociales e institucionales, reducir la incertidumbre y los costes de transacción en ámbito globalizados y de flujos intensivos de los mercados internacionales.

La institucionalización de las Agencias de Desarrollo Local.

Cuando se plantea la promoción de las Agencias no debe obviarse el escenario en el que se pretende insertar y actuar -tanto en América Latina como en Argentinaxiii- porque es necesario recordar las dificultades u obstáculos heredados del modelo neoliberal que se traduce en fracturas sociales, competencia, individualismo que están acentuadas por el proceso globalizador.

Por otra parte debe tenerse presente que la generación de un espacio de articulación no implican acciones exclusivas de una elite (político-administrativa) sino de la adopción de nuevas modalidades relacionales, multiactorales, multisectoriales y de la implementación de mecanismos que garanticen nuevas formas de responsabilidades compartidas y de legitimación de las decisionesxiv.

La ruptura con el modelo de gestión tradicional de “arriba hacia abajo”, de carácter jerárquico, directivo e impositivo, requiere de aprendizajes, de un proceso de aprehender la gestión horizontal, del trabajo en red que responde a una lógica de “abajo hacia arriba”. Desde esta óptica, se reitera, es imprescindible considerar los distintos obstáculos que se presentan en el proceso de constitución del tejido socio-productivo y que implica un marco de interpretación como de análisis sobre el por qué y cómo actúan los actores sociales.

Por otra parte debe estar presente en el análisis de la conformación de la estructura organizativa que en los espacios de compleja interacción no solo los intereses antagónicos constituyen focos de conflictos sino que la misma organización vinculada a las distintas orbitas de actuación – la superposición de acciones nacionales, provinciales, municipales o locales- provoca un entorno dinámico, complejo, heterogéneo y de diversidad de intereses.

Se asiste a la comprensión de que el desafió de desencadenar el desarrollo local no es solo diseñar el proyecto sino también en contemplar cómo se estructuran y articulan las nuevas organizaciones y como se instrumentan las acciones.

Es necesario entonces, reconocer que la puesta en práctica de estas unidades sociales de gestión requiere de un análisis particular para determinar el grado de articulación en los procesos de decisión a fin de legitimar las acciones.

Las Agencias que surgen de decisiones y de dependencia directa de administraciones públicas –sean municipales o provinciales- se enfrentan al desafío de no reproducir el modelo tradicional de gestión estatal (modelo estado-céntrico) y debe orientar sus acciones a democratizar la toma de decisiones, aceptar otras visiones de lo que es posible construir y potenciar la gestión de los agentes del desarrollo.

Sin ninguna duda el Estado debe estar presente, participando activamente del desarrollo local garantizando marcos institucionales apropiados, promoviendo el fortalecimiento del eslabonamiento productivo y nuevas formas de organización local, no constituyéndose en el “centro y ejecutor unidireccional” de las estrategias de desarrollo..

En ese sentido Vázquez Barquero (2005:32) sostiene las unidades de gestión de las administraciones públicas no son siempre las más adecuadas, ya que carecen de las competencias suficientes en materia de desarrollo local, les falta la flexibilidad funcional y financiera necesaria, y están demasiado burocratizadas.

La planificación y gestión estratégica se deben constituir en las herramientas idóneas y eficaces para establecer y construir una estrategia de desarrollo local; garantizar un proceso de mejora continua de la productividad y competitividad del sistema productivo-territorial local, mediante el aprovechamiento pleno de los potenciales endógenos y los recursos e impulsos exógenos. Todo ello de cara a lograr la eficiencia, la equidad y la preservación del entorno medio ambiental.

Para Alejandro Villar (2005. Pág.10) “Las Agencias de Desarrollo Local (ADL) son una instancia de asociación público – privado que demanda la creación de una institución nueva. Ésta puede ser de gestión directa del municipio, un ente autónomo o una entidad mixta, con participación pública y privada. Permite concentrar el esfuerzo del gobierno local en una sola área, maximizando la utilización de los recursos disponibles. Posee la ventaja de constituir la cara visible y responsable de las políticas destinadas al desarrollo económico en el ámbito local. Sus problemas son que demanda recursos económicos del municipio a lo que se suma que los resultados se obtienen en el mediano plazo. Si bien es el instrumento específico más desarrollado para el desarrollo económico local, su implementación y sustentabilidad no ha resultado una tarea sencilla. En Argentina se pueden mencionar los ejemplos de Río Grande, Trelew, Bahía Blanca y Rosario, entre otros.”.

El conocimiento para la acción en las Agencias de Desarrollo Local

Las Agencias tienen la función de generar conocimiento sobre la especificidad del territorio (lo local), construir la lógica de la dinámica ínter – organizacional para permitir a quienes se vinculan dentro de la lógica política, provocar procesos de articulación de capitales intangibles y con capitales tangibles.
La manera de construir conocimiento es que la Agencia realice estudios cuanti y cualitativos, con relevamientos exhaustivos sobre el tejido productivo, reconstruir el modo de desarrollo a lo largo de la historia del territorioxv, identificar costumbres, valores, tradiciones, etc.

Estas investigaciones deben incluir la identificación de los actores sociales relevantes que implica reconocer quienes son, donde se ubican en el territorio, que áreas o espacios reclaman para sí; la identidad, la capacidad de liderazgo organizacional, cultura organizacional, capacidad de adaptarse a los cambios del entorno; las conductas cooperación- neutralidad; es decir, construir un mapa de relaciones (sociogramas organizacionales) para determinar la sinergiaxvi

En este proceso, la organización generadora de conocimiento debe tener presente que no existen recetas o modelos únicos, pero sí se puede pensar en instancias que necesariamente deben cumplirse para garantizar un espacio de generación de información democrática, participativa, de compromiso en el proceso de reconocimiento y elaboración del inventario de recursos locales para el desarrollo.

Por lo tanto en el marco de políticas de desarrollo local es necesario que la Agencia se constituya en una organización constructora y difusora de conocimiento sobre la especificidad del territorio, el sistema de relación del territorio local con los demás entornos (regional, nacional, global), el sistema organizacional (actores sociales relevantes e interacción); el sistema socioproductivo; etc.

La instrumentación de las iniciativas de desarrollo que se realizan a través de Agencias plantea las capacidades que deben poseer los equipos de gestión para poder promover la interacción entre las distintas organizaciones; coordinar las acciones a fin de orientar y fortalecer la capacidad del capital social territorial.

Para pensar y posteriormente convertir en acción el desarrollo local una Agencia en primer lugar debe construir el conocimiento sobre las particularidades del territorio y en segunda instancia, utilizar el conocimiento para desencadenar un proceso de discusión sobre como articular gobierno-sociedad-empresas-mercado y por ultimo utilizar el conocimiento para promover la planificación y la gestión estratégica del territorio; articular conocimiento, concertación, decisión que impliquen un impacto en el sistema productivo-territorial.

Al diseñar y llevar a cabo políticas de desarrollo no solo es importante esclarecer el rol del Estado sino que además deberá adaptar el marco jurídico, normativo y regulatorio para la promoción del desarrollo económico local (Alburquerque.2004).

El pensamiento de North (1994) ha promovido el debate sobre las organizaciones del estado, las instituciones y los sistemas políticos en el proceso de evolución y comprensión de los cambios económicos, sostiene que “Las instituciones constituyen la estructura de incentivos de una sociedad y, en consecuencia, las instituciones políticas y económicas son los determinantes subyacentes de los resultados económicos”; además expresa que …“la relación entre las instituciones y las organizaciones la que configura la evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones y sus dirigentes son los jugadores”. (North. 1994:767)

Las Agencias de Desarrollo como instrumentos de desarrollo local suelen encontrar obstáculos cuando las normativas no están claras o las mismas no son generadas para posibilitar la promoción del desarrollo.

Los instrumentos jurídicos no solo deben regular las actividades vinculadas con el fortalecimiento del tejido productivo sino que también las relaciones intra-institucionales como las relaciones inter-organizacionales. La disponibilidad de marcos legales adecuados reduce incertidumbres, crea confianza y fundamentalmente le otorga a las organizaciones credibilidadxvii.

Para que las Agencias puedan actuar con autonomía y flexibilidad de gestión es importante que orienten su conformación a una constitución de carácter mixto puesto que se constituiría en un espacio de concertación público – privado. Por otro lado es importante resaltar que en cuanto a origen puede constituirse en público ó privado ó mixto, siendo ésta ultima un desafió para la iniciativa.

En esta dimensión particularmente (modalidad constitutiva) es necesario que la organización responda a formas organizativas reconocidas en el territorio por los distintos actores sociales y no que se “implanten modelos” dado que este tipo de situaciones genera desconfianzas, no responde al capital cultural del territorio y puede producirse una tendencia a provocar rupturas en el tejido de redes interinstitucionales.

Por ello, el origen mixto (publico-privado) permite a la organización trabajar sobre el tejido institucional para crear relaciones, fortalecer las existentes y generar procesos de interacción entre el gobierno local – las empresas- las organizaciones de la sociedad civil – centros de I+D. Le permite autonomía operativa y flexibilidad de gestión.
Esta condición jurídica favorecerá que la Agencia se constituya en un mediador de las relaciones, oriente su actuación a la conformación de redes de colaboración, confianza y asociatividad y por otra parte, potencie su liderazgo en el territorio.

Concluyendo, la multidimensionalidad del fenómeno de la globalización ha provocado intensos y profundos cambios, fragmentaciones, desigualdades, oportunidades como amenazas. En este contexto de cambios y rupturas surge la propuesta del desarrollo económico territorial como una alternativa a la homogeneidad, desterritorialización y uniformidad en el marco de la diversidad y la heterogeneidad de los territorios y las capacidades de los actores socioeconómicos. Esta nueva forma de aproximarse a la realidad que exige nuevas construcciones acerca del concepto territorio como de actores sociales y sobre los mecanismos de articulación para la puesta en marcha una estrategia de desarrollo económico con impacto socio-territorial.

La concepción de desarrollo local no es solo un pensamiento como tampoco una particular práctica de intervención como el activismo social sino que es una construcción en proceso permanente, es un proyecto político orientado al desarrollo local.
Se considera un desafío porque no existen recetas ni prácticas definidas; los contextos y las lógicas son diferentes, cada experiencia revela una estrategia diferencial en la coordinación entre los distintos actores. La concertación y el asociativismo surgen en cada territorio respondiendo a diversos mecanismos de base histórico-cultural, orientado a construir un proyecto común sustentado en la confianza, compromiso y la participación real de los distintos sectores de la economía local.

Considerando lo desarrollado en el presente trabajo se puede resumir que las Agencias de Desarrollo Económico Local se caracterizan por:

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